A IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DE EXIGÊNCIA DE ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO MUNICIPAL PARA PESQUISA MINERAL EM ÁREA RURAL

Limits of Municipal Competence in the Face of Federal Mining Activity: The Legal Impossibility of Requiring Municipal Operating Permits for Mineral Research in Rural Areas

Daniel Cavalcante

Advogado. Especialista em Direito Ambiental e Minerário.

Ex-Assessor Jurídico da Comissão de Ecologia, Meio Ambiente,

Geologia, Mineração e Energia – CEAMGE da Assembleia Legislativa do Pará.

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RESUMO

O presente artigo examina, sob o prisma constitucional e infraconstitucional, a validade jurídica da exigência, por parte dos municípios, de alvará de funcionamento como condição para o exercício da atividade de pesquisa mineral em áreas rurais. A partir da análise do regime constitucional de competências — notadamente dos arts. 20, IX, e 22, XII, da Constituição Federal de 1988 —, do Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/1967), do Decreto nº 9.406/2018, do Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU da Advocacia-Geral da União e de precedentes jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal de Justiça de Minas Gerais e do Tribunal Regional Federal da 6ª Região, demonstra-se que a outorga de títulos minerários constitui prerrogativa exclusiva da União, insuscetível de condicionamento por ato normativo ou administrativo municipal. Conclui-se pela inconstitucionalidade e ilegalidade de tal exigência, com indicação das vias jurídicas adequadas para sua impugnação.

Palavras-chave: Direito Minerário. Competência Federal Privativa. Pesquisa Mineral. Alvará Municipal. ANM. Inconstitucionalidade. Jurisprudência.

ABSTRACT

This article examines the legal validity of municipal requirements for operating permits as a condition for exercising mineral research activities in rural areas, from constitutional and statutory perspectives. Based on the constitutional framework of competences — particularly Articles 20(IX) and 22(XII) of the 1988 Federal Constitution —, the Mining Code (Decree-Law No. 227/1967), Decree No. 9,406/2018, the Administrative Legal Opinion No. 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU of the Attorney General’s Office, and jurisprudential precedents from the Federal Supreme Court, the Minas Gerais Court of Justice and the 6th Regional Federal Court, this article demonstrates that the granting of mining titles is an exclusive prerogative of the Federal Government, not subject to conditioning by municipal regulatory or administrative acts.

Keywords: Mining Law. Federal Exclusive Competence. Mineral Research. Municipal Permit. ANM. Unconstitutionality. Case Law.

1. INTRODUÇÃO

A mineração brasileira constitui atividade estratégica para o desenvolvimento econômico nacional, regida por um arcabouço normativo de natureza eminentemente federal, cuja estrutura decorre diretamente da Constituição da República de 1988. Os recursos minerais são, por disposição expressa do art. 20, inciso IX, da Constituição Federal, bens da União, o que determina que a regulação, outorga e fiscalização das atividades a eles relacionadas compete privativamente ao ente federal.

Uma questão de elevada relevância prática repete-se no cotidiano das empresas mineradoras: a exigência, por parte de municípios, de alvará de funcionamento como condição para o início ou a continuidade dos trabalhos de pesquisa mineral em áreas rurais. Tal exigência colide frontalmente com o regime constitucional de repartição de competências e com o sistema de outorgas minerárias gerido exclusivamente pela Agência Nacional de Mineração – ANM.

O presente artigo tem como objetivo demonstrar, com fundamento na legislação vigente, na doutrina especializada, no precedente administrativo da AGU/PFE-ANM e em jurisprudência verificada do STF, do TJ-MG e do TRF-6ª Região, que tal exigência é juridicamente inválida. A abordagem prioriza a verificabilidade rigorosa de todas as fontes citadas.

2. O REGIME CONSTITUCIONAL DOS RECURSOS MINERAIS E A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS

2.1 Os recursos minerais como bens da União

A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 20, inciso IX, que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União. O dispositivo é de eficácia plena e aplicabilidade imediata, não comportando mitigação por legislação infraconstitucional, tampouco por atos normativos estaduais ou municipais.¹

O próprio Código de Mineração, em seu art. 84, explicita que “Jazida é bem imóvel, distinto do solo onde se encontra, não abrangendo a propriedade deste o minério ou a substância mineral útil que a constitui“, consagrando a separação entre o domínio superficiário e o domínio mineral. A titularidade federal dos recursos minerais determina, como corolário inafastável, que compete à União (e não aos entes subnacionais) disciplinar sua exploração.

2.2 A competência privativa da União para legislar sobre mineração

O art. 22, XII, da Constituição Federal de 1988 atribui à União competência privativa para legislar sobre “jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia”. A privatividade significa que, salvo delegação expressa por lei complementar (art. 22, parágrafo único, CF/88), apenas a União pode criar direitos, obrigações e requisitos relacionados à atividade minerária.²

Assim, nenhuma lei complementar federal delegou aos Estados — e muito menos aos municípios — competência para legislar sobre mineração. A competência legislativa plena permanece integralmente com a União. Os municípios, por expressa delimitação do art. 30 da CF/88, têm competência para legislar sobre “assuntos de interesse local” (inciso I) e para “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber” (inciso II). A atividade minerária não constitui assunto de interesse estritamente local.³

2.3 A separação entre domínio do solo e domínio mineral

O art. 176 da Constituição Federal consagra a separação entre a propriedade superficiária e os recursos minerais ao dispor que “as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais (…) constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União”. Por idêntico raciocínio, o município — que exerce competências vinculadas ao uso e à ocupação do solo — não pode, por meio do alvará de funcionamento ou de qualquer outro instrumento de poder de polícia local, condicionar o exercício de direito minerário que decorre de título outorgado pela União.⁴

2.4 A distinção constitucional fixada pelo STF: direito minerário ambiental e direito ambiental minerário

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4.031/PA, firmou distinção constitucional de elevada importância prática, que delimita com precisão o espaço de atuação de cada ente federativo em matéria de mineração e meio ambiente. O acórdão, de relatoria da Ministra Rosa Weber, foi julgado em 02/10/2023 pelo Tribunal Pleno, com publicação no DJe de 09/11/2023.⁵

A ementa do julgado, na íntegra, é a seguinte:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.986/2007, DO ESTADO DO PARÁ, QUE ALTERA A LEI ESTADUAL Nº 6.986/1995. EXPLORAÇÃO E APROVEITAMENTO DE RECURSOS MINERAIS. INDENIZAÇÃO MONETÁRIA PELOS DANOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE. […] FEDERALISMO COOPERATIVO ECOLÓGICO. ART. 24, VI E VII, CRFB. […] 4. A Constituição Federal define competir privativamente à União legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia. […] 6. Aplicada a ratio decidendi do ADI 2030 ao ponto de encontro entre tutela ambiental e legislação minerária, possível distinguir um direito minerário ambiental, em que prevalece o interesse nacional materializado na competência privativa da União (art. 22, XII, CRFB), e o direito ambiental minerário, este objeto da competência concorrente (art. 24, VI e VIII), articulado com o cumprimento do dever fundamental de proteção ecológica (art. 225, CRFB) […]. 11. Assentado o prejuízo parcial superveniente da ação […] julgado parcialmente procedente o pedido, para declarar inconstitucionais os §§ 1º, 2º, 3º e § 4º do art. 38 da Lei 5.887/1995 do Estado do Pará, acrescidos pelo art. 2º da Lei Estadual nº 6.986/2007.

(STF – ADI 4.031/PA. Relatora: Min. Rosa Weber. Tribunal Pleno. Julgamento: 02/10/2023. Publicação: DJe 09/11/2023)

A distinção traçada pelo STF é de especial relevância para o tema deste artigo, já que normas que regulam a atividade minerária em si — como a exigência de alvará municipal para pesquisa mineral — pertencem ao campo do “direito minerário ambiental”, onde prevalece a competência privativa da União. Normas que regulam os impactos ambientais da mineração pertencem ao campo do “direito ambiental minerário”, onde a competência é concorrente. Exigir alvará de funcionamento municipal para pesquisa mineral em área rural é ato que invade o primeiro campo, onde o município não tem assento constitucional.

3. O SISTEMA FEDERAL DE OUTORGAS MINERÁRIAS: CÓDIGO DE MINERAÇÃO E DECRETO Nº 9.406/2018

3.1 O Código de Mineração e o rol taxativo de requisitos

O Código de Mineração, instituído pelo Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, e sucessivamente alterado pela Lei nº 9.314/1996, pela Lei nº 13.575/2017 e pela Lei nº 14.514/2022, estabelece o regime jurídico completo da atividade minerária. Seu art. 7º prescreve que “o aproveitamento das jazidas depende de alvará de autorização de pesquisa, do Diretor-Geral do DNPM (hoje ANM), e de concessão de lavra, outorgada pelo Ministro de Estado de Minas e Energia”.⁶

O art. 16 do mesmo diploma elenca em numerus clausus os elementos de instrução do requerimento de autorização de pesquisa: (i) qualificação do requerente; (ii) prova de recolhimento de emolumentos; (iii) designação das substâncias a pesquisar; (iv) indicação da extensão superficial e localização; (v) memorial descritivo elaborado por profissional habilitado; (vi) planta de situação; e (vii) plano dos trabalhos de pesquisa com orçamento e cronograma. Em nenhum inciso há previsão de anuência, autorização ou alvará de ente municipal.⁷

3.2 O Decreto nº 9.406/2018 e a exclusividade regulatória da ANM

O Decreto nº 9.406/2018, em seu art. 16, reitera que a autorização de pesquisa será outorgada “mediante requerimento à ANM”, sem qualquer exigência de manifestação municipal. A Lei nº 13.575/2017, que criou a ANM, conferiu a essa autarquia federal competência exclusiva para gerir o patrimônio mineral, exercendo atribuições regulatórias, de outorga e fiscalização da atividade minerária de forma centralizada no âmbito federal.⁸

3.3 Os regimes em que a manifestação municipal é expressamente prevista

A ausência de previsão de anuência municipal para a pesquisa mineral não é omissão inadvertida do legislador. Quando o sistema minerário quis exigir manifestação municipal, o fez expressamente: no regime de Registro de Licença (art. 164, II, da Portaria nº 155/2016) e no regime de Permissão de Lavra Garimpeira em área urbana (art. 201, IX, da mesma Portaria). Nesses regimes há aproveitamento imediato do mineral com impacto direto no ambiente urbanizado. Na pesquisa em área rural, ainda se está na fase investigativa, sem extração comercial.⁹

4. O PRECEDENTE ADMINISTRATIVO DA AGU/PFE-ANM: PARECER Nº 00208/2020

4.1 Contexto e fundamento do parecer

Em junho de 2020, a Procuradoria Federal Especializada junto à ANM (PFE-ANM), vinculada à Advocacia-Geral da União, emitiu o Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU (NUP: 48413.826231/2013-43), da lavra do Procurador Federal Márcio Chaves de Castro, aprovado pela Procuradora Federal Kizzy Aídes Pinheiro Nogueira da Gama, Coordenadora de Assuntos Minerários da PFE/ANM.¹⁰

O parecer analisou a validade da exigência de anuência da Prefeitura Municipal como condição para a outorga de autorização de pesquisa mineral, mesmo em área com sobreposição a zona urbana — hipótese mais restritiva do que a área rural objeto deste artigo.

4.2 As conclusões jurídicas do precedente

O Parecer nº 00208/2020 demonstrou que a exigência de anuência municipal havia sido revogada pela Lei nº 9.314/1996, sendo ilegítima à época em que formulada. Sua conclusão central é de largo alcance:¹¹

“[…] não se revela cabível a formulação de exigência voltada para a obtenção do assentimento municipal no âmbito de requerimentos de alvará de pesquisa. Tampouco a ausência de tal assentimento poderia ensejar no indeferimento do requerimento de pesquisa. A vontade da municipalidade não pode obstar, in casu, a atuação do poder concedente definida à luz das finalidades institucionais legalmente atribuídas à entidade federal outorgante do título de pesquisa.”

(Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU, item 28. Aprovado pelo Despacho nº 02460/2020/PFE-ANM/PGF/AGU, de 22/06/2020)

4.3 Aplicabilidade reforçada às áreas rurais

Se mesmo diante de sobreposição com zona urbana a Procuradoria da ANM concluiu pela desnecessidade e ilegalidade da anuência municipal, com muito maior razão essa conclusão se aplica às áreas rurais, onde sequer existe tensão entre uso do solo urbano e atividade minerária.

5. DO ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO MUNICIPAL: NATUREZA JURÍDICA E LIMITES CONSTITUCIONAIS

5.1 Natureza e fundamento do alvará de funcionamento

O alvará de funcionamento municipal é ato administrativo autorizativo, expedido no exercício do poder de polícia local, que verifica o atendimento das condições de higiene, segurança, ordem pública e adequação ao zoneamento urbano para o exercício de atividades econômicas no território municipal. Seu fundamento constitucional reside no art. 30, incisos I e VIII, da CF/88.¹²

Por sua própria natureza, o alvará de funcionamento está estruturalmente vinculado ao ambiente urbano e ao exercício do poder de polícia edilício. Não é instrumento juridicamente idôneo para regular, condicionar ou substituir títulos minerários federais, que derivam de regime jurídico próprio e de competência constitucional que a Constituição não atribuiu ao município.

5.2 A jurisprudência sobre normas municipais que invadem a competência minerária federal

O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em julgamento paradigmático de outubro de 2024, enfrentou diretamente a questão da invasão de competência federal pela legislação municipal em matéria minerária. Trata-se da Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela FIEMG contra a Lei nº 3.128/2024 do Município de Nova Lima, que estabelecia obrigações sobre o transporte de minérios. O acórdão, de relatoria do Desembargador Edilson Olímpio Fernandes, foi julgado pelo Órgão Especial em 09/10/2024, com publicação em 14/11/2024.¹³

A ementa do acórdão, na íntegra, é a seguinte:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE NOVA LIMA – LEI N. 3.128/2024 – DESLOCAMENTO DE PRODUTOS MINERAIS – NORMA QUE REGULAMENTA A PRÓPRIA ATIVIDADE – COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO – DIVULGAÇÃO E COMPARTILHAMENTO DE INFORMAÇÕES PELOS EMPREENDIMENTOS – FIXAÇÃO DE PREÇO DO TRANSPORTE – LIVRE INICIATIVA E AMPLA CONCORRÊNCIA – INOBSERVÂNCIA – MEDIDA CAUTELAR – PRESENÇA DOS PRESSUPOSTOS – CONCESSÃO. A Constituição da República determina a competência privativa da União para legislar sobre ‘jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia’ (art. 22, inciso XII), mas prevê a competência concorrente em relação à ‘proteção do meio ambiente’ (art. 24, inciso VI). O Município é competente para legislar sobre o meio ambiente, mas no limite do seu interesse local, devendo observar a disciplina já estabelecida pelos demais entes (Tema n. 145/STF). No caso, ao tratar da logística de transporte do minério extraído no Município de Nova Lima, a priori, a Lei n. 3.128/2024 regulamenta a própria atividade minerária, cuja competência legislativa privativa é da União. A norma ainda impõe o compartilhamento, a divulgação de informações e a fixação de preço a ser observado pelos empreendimentos minerários, sob pena de embargo, o que pode ensejar a violação dos princípios da livre iniciativa e da ampla concorrência. Havendo indícios de inconstitucionalidade formal e material, bem como presente o perigo da demora, é imperiosa a concessão da medida cautelar. […] Tese: A competência da União sobre mineração não exclui a competência municipal para legislar sobre questões ambientais e de trânsito. Normas municipais que interferem diretamente na mineração usurpam a competência da União.

(TJ-MG – Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3095221822024813000. Relator: Des. Edilson Olímpio Fernandes. Órgão Especial. Julgamento: 09/10/2024. Publicação: 14/11/2024)

O precedente é de importância central para o tema deste artigo. O TJ-MG reconheceu que normas municipais que interferem diretamente na atividade minerária — ainda que sob pretexto ambiental ou logístico — usurpam a competência privativa da União. A tese fixada pelo acórdão é diretamente aplicável à exigência de alvará de funcionamento municipal: trata-se de norma que interfere na atividade minerária, e não de regulação de impactos ambientais ou viários locais.

5.3 As razões jurídicas da inaplicabilidade à pesquisa mineral rural

A exigência de alvará de funcionamento municipal para atividade de pesquisa mineral em área rural é juridicamente inválida por razões que se acumulam e se reforçam:

Razão 1 — Incompetência constitucional: o município não tem competência para criar requisitos que condicionem o exercício de atividade minerária, matéria reservada pela Constituição Federal à competência privativa da União (art. 22, XII). Exigir alvará municipal como condição para pesquisa mineral equivale a legislar sobre mineração, o que está fora do campo de atuação constitucionalmente atribuído ao ente municipal.

Razão 2 — Inaplicabilidade do poder de polícia edilício à área rural: o alvará de funcionamento é instrumento do poder de polícia urbanístico, cujo fundamento normativo é o art. 30, VIII, da CF/88 e as disposições do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), aplicáveis ao perímetro urbano. A atividade de pesquisa mineral em área rural não está sujeita ao zoneamento urbano municipal.

Razão 3 — Violação ao princípio da legalidade administrativa: o art. 37, caput, da CF/88 submete a Administração Pública ao princípio da legalidade. A criação de exigência por ato municipal que não encontra respaldo em lei federal — e que contraria o sistema legal de outorgas minerárias — viola esse princípio.

Razão 4 — Hierarquia normativa: atos normativos municipais ocupam posição inferior em relação à CF/88 e às leis federais. Norma municipal que crie requisito contrário ao sistema federal de outorgas é inválida por incompatibilidade vertical com norma de hierarquia superior.

5.4 O que o município pode legitimamente exigir

Em observância ao princípio da completude jurídica, importa delimitar o que os municípios podem legitimamente exigir das empresas mineradoras, sem incorrer em invasão de competência federal: (a) regularidade do estabelecimento empresarial urbano (escritório ou instalação administrativa no perímetro urbano); (b) licenciamento ambiental nos limites da competência eventualmente delegada pelo Estado no âmbito do SISNAMA; e (c) regulação do acesso viário em vias municipais, dentro dos limites da competência de trânsito.

6. CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS E VIAS DE IMPUGNAÇÃO

6.1 Responsabilidade civil do município

A exigência ilegal de alvará municipal que impeça ou retarde o início de atividades de pesquisa mineral regularmente autorizadas pela ANM pode ensejar a responsabilidade civil objetiva do município pelos danos causados. O art. 37, § 6º, da Constituição Federal estabelece que “as pessoas jurídicas de direito público (…) responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros”.¹⁴

Os danos indenizáveis podem compreender: lucros cessantes pela paralisação indevida, custos com pessoal e equipamentos mobilizados, despesas com honorários advocatícios para impugnação do ato ilegal, e prejuízos decorrentes da eventual inutilização do prazo de validade do alvará de pesquisa por omissão imputável ao município.

6.2 A prevalência da autorização federal e a competência da Justiça Federal

O Tribunal Regional Federal da 6ª Região, em julgamento de maio de 2025, enfrentou diretamente a questão da prevalência da autorização federal da ANM frente a atos municipais de interdição. Trata-se do Agravo de Instrumento nº 60077129020244060000/MG, de relatoria do Desembargador Federal André Prado de Vasconcelos, julgado pela 4ª Turma em 28/05/2025 e publicado em 03/06/2025.¹⁵

A ementa do acórdão, na íntegra, é a seguinte:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. INTERDIÇÃO DE ATIVIDADE MINERÁRIA EM ÁREA TOMBADA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LITISPENDÊNCIA. TUTELA DE URGÊNCIA. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Município de Belo Horizonte contra decisão que, nos autos de Ação Ordinária ajuizada pela Empresa Mineração Pau Branco Ltda. (EMPABRA), deferiu tutela de urgência para suspender o Auto de Interdição nº 20240039436AT, que interditou a Mina Granja Corumi, situada em área tombada na Serra do Curral. […] II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em verificar: (i) se a Justiça Federal é competente para processar e julgar o feito, considerando o interesse jurídico da Agência Nacional de Mineração (ANM); […] III. Razões de decidir 3. A Justiça Federal é competente para julgar a demanda, pois a ANM manifestou interesse jurídico, alegando que o auto de interdição impedia o cumprimento de exigências para garantir a estabilidade estrutural da mina, o que atrai a competência federal nos termos do art. 109 da Constituição. […] 5. Quanto à tutela de urgência, ficaram demonstrados a probabilidade do direito, pela ausência de prova de descumprimento das exigências da ANM e a autorização para a remoção de minério previamente extraído, e o perigo de dano ambiental pela impossibilidade de estabilização dos taludes durante a paralisação das atividades. IV. Dispositivo e tese 6. Agravo de instrumento desprovido. Tese de julgamento: ‘1. A Justiça Federal é competente para processar e julgar demanda em que a Agência Nacional de Mineração possui interesse jurídico. 2. Configurada a litispendência, prevalece a ação distribuída na Justiça Federal quando o mandado de segurança foi distribuído perante juízo incompetente. 3. São requisitos para a concessão de tutela de urgência a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.’

(TRF-6 – Agravo de Instrumento nº 60077129020244060000/MG. Relator: Des. Federal André Prado de Vasconcelos. 4ª Turma. Julgamento: 28/05/2025. Publicação: 03/06/2025)

O acórdão do TRF-6 reforça dois pontos essenciais para a estratégia de impugnação da exigência municipal. Primeiro, a Justiça Federal é competente para processar e julgar qualquer demanda em que a ANM tenha interesse jurídico — e a ANM sempre o terá quando um ato municipal interferir em título minerário por ela outorgado. Segundo, a autorização da ANM é o parâmetro de legalidade da atividade minerária, e atos municipais que a contradigam têm probabilidade do direito desfavorável, sendo passíveis de suspensão por tutela de urgência.

6.3 Vias jurídicas adequadas para impugnação

Diante de exigência municipal ilegal de alvará de funcionamento como condição para o exercício de pesquisa mineral, são juridicamente adequadas as seguintes vias:

1. a) Notificação Extrajudicial Fundamentada: instrumento célere para comunicar ao município os fundamentos da ilegalidade, atribuindo prazo para revogação e constituindo prova para ação judicial posterior. Deve citar expressamente o art. 22, XII, e o art. 20, IX, da CF/88, o art. 7º do Código de Mineração e o Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU.
2. b) Mandado de Segurança perante a Justiça Federal: cabível nos termos do art. 5º, LXIX, da CF/88 e da Lei nº 12.016/2009, com pedido liminar para suspensão imediata dos efeitos do ato municipal ilegal. A Justiça Federal é competente em razão do interesse jurídico da ANM, conforme a tese fixada pelo TRF-6 no AI nº 60077129020244060000/MG.¹⁶
3. c) Ação Anulatória com Tutela de Urgência: quando o ato municipal já tiver causado danos concretos, permite a desconstituição do ato ilegal cumulada com pedido indenizatório. O perigo de dano pode ser fundamentado no transcurso do prazo de validade do alvará de pesquisa durante a tramitação.
4. d) Representação à ANM: a autarquia federal pode e deve ser acionada para intervir administrativamente junto ao município, esclarecendo os limites constitucionais da competência municipal em matéria minerária.

7. CONCLUSÃO

O presente artigo demonstrou, com fundamento direto e verificável na Constituição Federal, no Código de Mineração, no Decreto nº 9.406/2018, na Lei nº 13.575/2017, no Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU e em jurisprudência do STF, do TJ-MG e do TRF-6, que a exigência de alvará de funcionamento municipal como condição para o exercício da atividade de pesquisa mineral em áreas rurais é juridicamente inválida.

A invalidade decorre de quatro fundamentos autônomos e cumulativos: (i) incompetência constitucional do município para legislar sobre atividade minerária (art. 22, XII, CF/88); (ii) ausência de previsão no Código de Mineração ou no Decreto nº 9.406/2018 de anuência municipal como requisito para autorização de pesquisa; (iii) inaplicabilidade do poder de polícia edilício municipal a atividades exercidas em área rural; e (iv) hierarquia normativa superior da legislação federal.

O STF, na ADI 4.031/PA, traçou a linha divisória entre o que é regulação da atividade minerária — competência exclusiva da União — e o que é regulação dos impactos ambientais da mineração — onde os entes subnacionais têm espaço. Exigir alvará de funcionamento para pesquisa mineral invade o primeiro campo. O TJ-MG, na ADI que suspendeu a Lei nº 3.128/2024 de Nova Lima, afirmou expressamente que “normas municipais que interferem diretamente na mineração usurpam a competência da União”. O TRF-6, no Agravo de Instrumento nº 60077129020244060000/MG, reforçou a prevalência da autorização da ANM e a competência federal para julgar conflitos entre atos municipais e a atividade minerária autorizada.

O título minerário federal, outorgado pela ANM após rigoroso procedimento administrativo, é suficiente para autorizar o exercício da atividade de pesquisa mineral. Nenhum ente subnacional pode criar requisito adicional que condicione, limite ou impeça o exercício de direito regularmente constituído sob o regime federal de outorgas minerárias, sob pena de inconstitucionalidade formal e de responsabilidade civil pelos danos decorrentes da conduta administrativa ilegal.

REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS E NORMATIVAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Arts. 20, IX; 22, XII; 23, XI; 24, VI e VIII; 30, I, II e VIII; 37, caput e § 6º; 176. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

BRASIL. Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração), com alterações das Leis nº 9.314/1996, nº 13.575/2017 e nº 14.514/2022. Arts. 7º, 16, 17, 22, 84. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0227.htm

BRASIL. Lei nº 9.314, de 14 de novembro de 1996. Altera dispositivos do Decreto-Lei nº 227/1967. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9314.htm

BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade). Arts. 39 e 40. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm

BRASIL. Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009. Disciplina o mandado de segurança individual e coletivo. Art. 1º. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12016.htm

BRASIL. Lei nº 13.575, de 26 de dezembro de 2017. Cria a Agência Nacional de Mineração (ANM). Arts. 2º e 3º. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13575.htm

BRASIL. Decreto nº 9.406, de 12 de junho de 2018. Regulamenta o Decreto-Lei nº 227/1967 e a Lei nº 13.575/2017. Art. 16. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/d9406.htm

BRASIL. Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM. Portaria nº 155, de 12 de maio de 2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM. Arts. 91, 164 e 201. Disponível em: http://www.anm.gov.br

REFERÊNCIAS ADMINISTRATIVAS

BRASIL. Advocacia-Geral da União. PFE-ANM. Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU. Procurador Federal: Márcio Chaves de Castro. Aprovado pela Procuradora Federal Kizzy Aídes Pinheiro Nogueira da Gama. NUP: 48413.826231/2013-43. Brasília, 19 e 22/06/2020. Disponível no sistema SAPIENS/AGU: NUP 48413826231201343, chave de acesso 61917937.

BRASIL. Advocacia-Geral da União. PGF. Parecer nº 247/2013/HP/PROGE/DNPM. Cancelamento de exigência de anuência municipal em requerimento de pesquisa. Citado no Parecer nº 00208/2020.

BRASIL. Advocacia-Geral da União. PGF. Parecer nº 550/2013/FM/PF-DNPM-DF/PGF/AGU. Ausência de consentimento municipal não impede outorga de título minerário em área urbana. Citado no Parecer nº 00208/2020.

REFERÊNCIAS JURISPRUDENCIAIS

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 4.031/PA. Relatora: Min. Rosa Weber. Tribunal Pleno. Julgamento: 02/10/2023. Publicação: DJe 09/11/2023. Disponível em: https://portal.stf.jus.br

BRASIL. Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3095221822024813000. Relator: Des. Edilson Olímpio Fernandes. Órgão Especial. Julgamento: 09/10/2024. Publicação: 14/11/2024. Disponível em: https://www.tjmg.jus.br e base Jusbrasil.

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 6ª Região. Agravo de Instrumento nº 60077129020244060000/MG. Relator: Des. Federal André Prado de Vasconcelos. 4ª Turma. Julgamento: 28/05/2025. Publicação: 03/06/2025. Disponível em: https://www.trf6.jus.br e base Jusbrasil.

REFERÊNCIAS DOUTRINÁRIAS

FREIRE, William. Comentários ao Código de Mineração. 2. ed. Rio de Janeiro: Aide, 1996. [Citada expressamente no Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU da Advocacia-Geral da União]

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros. [Diversas edições. Referência sobre regime jurídico dos recursos naturais e separação constitucional entre domínio do solo e recursos minerais]

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros. [Diversas edições. Referência clássica sobre competências municipais e poder de polícia edilício]

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros. [Diversas edições. Referência fundamental sobre repartição de competências constitucionais entre os entes federativos]

NOTAS

¹ Art. 20, IX, da CF/88: “São bens da União: […] IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo.”

² Art. 22, XII e parágrafo único, da CF/88. Não existe lei complementar delegando competência minerária a Estados ou municípios.

³ Art. 30, incisos I e II, da CF/88.

⁴ Art. 176, caput, da CF/88: “As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.”

⁵ STF – ADI 4.031/PA. Relatora: Min. Rosa Weber. Tribunal Pleno. Julgamento: 02/10/2023. Publicação: DJe 09/11/2023.

⁶ Art. 7º do Decreto-Lei nº 227/1967, com redação dada pela Lei nº 9.314/1996.

⁷ Art. 16, incisos I a VII, do Decreto-Lei nº 227/1967, com redação dada pela Lei nº 9.314/1996.

⁸ Art. 16, caput, do Decreto nº 9.406/2018; art. 2º, I, e art. 3º da Lei nº 13.575/2017.

⁹ Arts. 164, II, e 201, IX, da Consolidação Normativa do DNPM (Portaria nº 155/2016).

¹⁰ Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU, NUP: 48413.826231/2013-43. Disponível no sistema SAPIENS/AGU mediante a chave de acesso 61917937.

¹¹ Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU, item 28; Despacho nº 02460/2020/PFE-ANM/PGF/AGU, item 4.

¹² Art. 30, incisos I e VIII, da CF/88; arts. 39 e 40 da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).

¹³ TJ-MG – ADI nº 3095221822024813000. Relator: Des. Edilson Olímpio Fernandes. Órgão Especial. Julgamento: 09/10/2024. Publicação: 14/11/2024.

¹⁴ Art. 37, § 6º, da CF/88.

¹⁵ TRF-6 – AI nº 60077129020244060000/MG. Relator: Des. Federal André Prado de Vasconcelos. 4ª Turma. Julgamento: 28/05/2025. Publicação: 03/06/2025.

¹⁶ Art. 5º, LXIX, da CF/88; art. 1º da Lei nº 12.016/2009; art. 109 da CF/88.

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A Constituição Federal, em seu art. 22, XII, dispõe que compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia. Já o art. 176, caput e §1º, estabelece que as jazidas, em lavra ou não, bem como os recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica, constituem propriedade distinta da do solo, pertencentes exclusivamente à União, sendo garantido ao concessionário o direito ao produto da lavra.

Dessa arquitetura constitucional, decorre a centralidade do ente federal no regime jurídico minerário. É a União que:

• Define o conteúdo normativo da pesquisa e da lavra mineral;

• Outorga títulos de concessão, permissão e autorização por meio da Agência Nacional de Mineração (ANM);

• Estabelece obrigações, direitos e penalidades dos titulares de direitos minerários;

• Institui e disciplina a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), prevista no art. 20, §1º, da CF, cuja natureza jurídica é de receita patrimonial da União.

Essa centralização não impede que Estados e Municípios tenham participação legítima em políticas horizontais de desenvolvimento, planejamento, fomento à inovação tecnológica, ordenamento territorial e licenciamento ambiental, este último no âmbito da competência comum definida nos arts. 23, VI e VII, e 24, VI, da CF. Contudo, tais competências devem ser exercidas sem inovar no regime jurídico minerário federal, respeitando as normas gerais nacionais e os princípios constitucionais do federalismo cooperativo.

O Supremo Tribunal Federal, em diversas oportunidades, tem reforçado esses limites. Destaca-se o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6672/RR, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, em que se declarou a inconstitucionalidade de uma lei estadual que simplificava o licenciamento ambiental para atividades de garimpo, inclusive autorizando o uso de mercúrio. Nesse precedente paradigmático, o STF estabeleceu que a competência legislativa concorrente em matéria ambiental não permite que Estados simplifiquem ou alterem procedimentos previstos em legislação nacional, tampouco que, sob o pretexto de tratar do licenciamento, acabem regulamentando aspectos da própria atividade de lavra, matéria reservada à União.

O Tribunal afirmou, em termos expressos, que normas estaduais que disciplinem etapas da pesquisa ou da lavra usurpam a competência privativa da União, configurando vício formal insanável. Este entendimento é integralmente aplicável à lei goiana, que, ao prever que a AMIC/GO terá atribuições ligadas à “pesquisa, exploração, beneficiamento, refino, transporte e comercialização” de minerais críticos, avança sobre campos de competência exclusivos da União, aproximando-se de uma estrutura regulatória paralela àquela desempenhada pela ANM.

Além disso, no julgamento da ADI 6672/RR, o STF reforçou que o licenciamento ambiental não pode ser modificado por leis estaduais que criem regimes diferenciados ou privilégios automáticos. No caso de Goiás, a previsão de prioridade no licenciamento ambiental para projetos localizados nas ZEMCs estabelece um tratamento privilegiado a determinados empreendimentos, o que viola:

• O princípio da isonomia, ao favorecer um setor econômico em detrimento de outros;

• O princípio da precaução, essencial à proteção ambiental;

• E as normas gerais federais que regem o licenciamento, notadamente a Lei Complementar nº 140/2011 e a Lei nº 6.938/1981.

Assim como na lei roraimense declarada inconstitucional, a previsão goiana cria um atalho procedimental que distorce o caráter técnico e imparcial do licenciamento, transformando-o em instrumento de política industrial, o que é incompatível com a Constituição. O STF já consolidou entendimento de que o licenciamento deve ser conduzido segundo critérios técnicos uniformes, não podendo ser flexibilizado ou simplificado por leis locais que busquem atender interesses econômicos específicos.

Outro ponto crítico da lei goiana diz respeito à criação do Fundo Estadual de Desenvolvimento dos Minerais Críticos (FEDMC). A criação de um fundo, por si só, é legítima quando voltada a centralizar recursos orçamentários, convênios, doações e rendimentos financeiros destinados a políticas de desenvolvimento sustentável. Todavia, a lei prevê como fontes de receita “royalties e taxas incidentes sobre a exploração e comercialização dos minerais críticos”, o que contraria frontalmente o regime constitucional.

Além disso, a CFEM possui caráter exaustivo como compensação financeira pela exploração de recursos minerais. Nenhum Estado pode criar encargos adicionais ou paralelos que incidam sobre a mesma base econômica, sob pena de bitributação e violação aos artigos 20, §1º, 22, XII, e 176 da Constituição. É admissível, apenas, a instituição de taxas de polícia administrativa, estritamente vinculadas ao custo de fiscalização e controle ambiental, com base de cálculo proporcional ao serviço prestado.

Portanto, a inclusão de royalties estaduais ou de taxas calculadas sobre a produção ou faturamento dos minerais, como faz a lei goiana, é manifestamente inconstitucional, reproduzindo a mesma vedação que o STF consolidou em reiterados precedentes.

Ademais, a lei confere à AMIC/GO competência para definir, por resolução, quais minerais serão considerados “críticos”. Embora a classificação para fins internos de planejamento e fomento seja admissível, tal prerrogativa se torna inconstitucional se dela decorrerem efeitos jurídicos vinculantes, como tratamento diferenciado no licenciamento ou na tributação. Nesses casos, haveria invasão da competência da União e risco de conflito com normas federais que já disciplinam produtos minerais específicos, como os remineralizadores regulados pelo Ministério da Agricultura e pela ANM.

À vista do exposto, conclui-se que a Lei Estadual nº 23.597/2025 é parcialmente inconstitucional. São compatíveis com a Constituição as disposições voltadas à organização interna do Poder Executivo e ao planejamento estratégico de políticas públicas de desenvolvimento, inovação tecnológica e sustentabilidade, desde que limitadas ao fomento e à coordenação administrativa.

Por outro lado, devem ser declarados inconstitucionais os dispositivos que:

• Atribuem à AMIC/GO poderes regulatórios sobre pesquisa, lavra, transporte e comercialização de minerais;

• Estabelecem prioridade automática no licenciamento ambiental para empreendimentos nas ZEMCs, violando a legislação nacional e os princípios constitucionais;

• Instituem royalties ou taxas estaduais que incidam diretamente sobre a exploração mineral, em afronta ao regime da CFEM.

A jurisprudência do STF, especialmente no julgamento da ADI 6672/RR, reforça a necessidade de preservar a unidade normativa do regime minerário nacional e de impedir que Estados criem estruturas normativas paralelas ou privilégios setoriais que possam comprometer a segurança jurídica e a proteção ambiental.

Assim, a solução adequada é a declaração de nulidade das disposições inconstitucionais, com preservação do núcleo legítimo da lei por meio de interpretação conforme à Constituição. Isso permitirá que Goiás continue a fomentar políticas estratégicas para minerais críticos e inovação tecnológica, sem violar a competência privativa da União e sem fragilizar os mecanismos de proteção ambiental e de governança federativa.

Dessa forma, garante-se a harmonização do federalismo cooperativo, a segurança jurídica dos agentes econômicos e a proteção do patrimônio mineral brasileiro, em consonância com os princípios constitucionais e a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal.