A IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DE EXIGÊNCIA DE ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO MUNICIPAL PARA PESQUISA MINERAL EM ÁREA RURAL

Limits of Municipal Competence in the Face of Federal Mining Activity: The Legal Impossibility of Requiring Municipal Operating Permits for Mineral Research in Rural Areas

Daniel Cavalcante

Advogado. Especialista em Direito Ambiental e Minerário.

Ex-Assessor Jurídico da Comissão de Ecologia, Meio Ambiente,

Geologia, Mineração e Energia – CEAMGE da Assembleia Legislativa do Pará.

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RESUMO

O presente artigo examina, sob o prisma constitucional e infraconstitucional, a validade jurídica da exigência, por parte dos municípios, de alvará de funcionamento como condição para o exercício da atividade de pesquisa mineral em áreas rurais. A partir da análise do regime constitucional de competências — notadamente dos arts. 20, IX, e 22, XII, da Constituição Federal de 1988 —, do Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/1967), do Decreto nº 9.406/2018, do Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU da Advocacia-Geral da União e de precedentes jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal de Justiça de Minas Gerais e do Tribunal Regional Federal da 6ª Região, demonstra-se que a outorga de títulos minerários constitui prerrogativa exclusiva da União, insuscetível de condicionamento por ato normativo ou administrativo municipal. Conclui-se pela inconstitucionalidade e ilegalidade de tal exigência, com indicação das vias jurídicas adequadas para sua impugnação.

Palavras-chave: Direito Minerário. Competência Federal Privativa. Pesquisa Mineral. Alvará Municipal. ANM. Inconstitucionalidade. Jurisprudência.

ABSTRACT

This article examines the legal validity of municipal requirements for operating permits as a condition for exercising mineral research activities in rural areas, from constitutional and statutory perspectives. Based on the constitutional framework of competences — particularly Articles 20(IX) and 22(XII) of the 1988 Federal Constitution —, the Mining Code (Decree-Law No. 227/1967), Decree No. 9,406/2018, the Administrative Legal Opinion No. 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU of the Attorney General’s Office, and jurisprudential precedents from the Federal Supreme Court, the Minas Gerais Court of Justice and the 6th Regional Federal Court, this article demonstrates that the granting of mining titles is an exclusive prerogative of the Federal Government, not subject to conditioning by municipal regulatory or administrative acts.

Keywords: Mining Law. Federal Exclusive Competence. Mineral Research. Municipal Permit. ANM. Unconstitutionality. Case Law.

1. INTRODUÇÃO

A mineração brasileira constitui atividade estratégica para o desenvolvimento econômico nacional, regida por um arcabouço normativo de natureza eminentemente federal, cuja estrutura decorre diretamente da Constituição da República de 1988. Os recursos minerais são, por disposição expressa do art. 20, inciso IX, da Constituição Federal, bens da União, o que determina que a regulação, outorga e fiscalização das atividades a eles relacionadas compete privativamente ao ente federal.

Uma questão de elevada relevância prática repete-se no cotidiano das empresas mineradoras: a exigência, por parte de municípios, de alvará de funcionamento como condição para o início ou a continuidade dos trabalhos de pesquisa mineral em áreas rurais. Tal exigência colide frontalmente com o regime constitucional de repartição de competências e com o sistema de outorgas minerárias gerido exclusivamente pela Agência Nacional de Mineração – ANM.

O presente artigo tem como objetivo demonstrar, com fundamento na legislação vigente, na doutrina especializada, no precedente administrativo da AGU/PFE-ANM e em jurisprudência verificada do STF, do TJ-MG e do TRF-6ª Região, que tal exigência é juridicamente inválida. A abordagem prioriza a verificabilidade rigorosa de todas as fontes citadas.

2. O REGIME CONSTITUCIONAL DOS RECURSOS MINERAIS E A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS

2.1 Os recursos minerais como bens da União

A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 20, inciso IX, que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União. O dispositivo é de eficácia plena e aplicabilidade imediata, não comportando mitigação por legislação infraconstitucional, tampouco por atos normativos estaduais ou municipais.¹

O próprio Código de Mineração, em seu art. 84, explicita que “Jazida é bem imóvel, distinto do solo onde se encontra, não abrangendo a propriedade deste o minério ou a substância mineral útil que a constitui“, consagrando a separação entre o domínio superficiário e o domínio mineral. A titularidade federal dos recursos minerais determina, como corolário inafastável, que compete à União (e não aos entes subnacionais) disciplinar sua exploração.

2.2 A competência privativa da União para legislar sobre mineração

O art. 22, XII, da Constituição Federal de 1988 atribui à União competência privativa para legislar sobre “jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia”. A privatividade significa que, salvo delegação expressa por lei complementar (art. 22, parágrafo único, CF/88), apenas a União pode criar direitos, obrigações e requisitos relacionados à atividade minerária.²

Assim, nenhuma lei complementar federal delegou aos Estados — e muito menos aos municípios — competência para legislar sobre mineração. A competência legislativa plena permanece integralmente com a União. Os municípios, por expressa delimitação do art. 30 da CF/88, têm competência para legislar sobre “assuntos de interesse local” (inciso I) e para “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber” (inciso II). A atividade minerária não constitui assunto de interesse estritamente local.³

2.3 A separação entre domínio do solo e domínio mineral

O art. 176 da Constituição Federal consagra a separação entre a propriedade superficiária e os recursos minerais ao dispor que “as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais (…) constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União”. Por idêntico raciocínio, o município — que exerce competências vinculadas ao uso e à ocupação do solo — não pode, por meio do alvará de funcionamento ou de qualquer outro instrumento de poder de polícia local, condicionar o exercício de direito minerário que decorre de título outorgado pela União.⁴

2.4 A distinção constitucional fixada pelo STF: direito minerário ambiental e direito ambiental minerário

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4.031/PA, firmou distinção constitucional de elevada importância prática, que delimita com precisão o espaço de atuação de cada ente federativo em matéria de mineração e meio ambiente. O acórdão, de relatoria da Ministra Rosa Weber, foi julgado em 02/10/2023 pelo Tribunal Pleno, com publicação no DJe de 09/11/2023.⁵

A ementa do julgado, na íntegra, é a seguinte:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.986/2007, DO ESTADO DO PARÁ, QUE ALTERA A LEI ESTADUAL Nº 6.986/1995. EXPLORAÇÃO E APROVEITAMENTO DE RECURSOS MINERAIS. INDENIZAÇÃO MONETÁRIA PELOS DANOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE. […] FEDERALISMO COOPERATIVO ECOLÓGICO. ART. 24, VI E VII, CRFB. […] 4. A Constituição Federal define competir privativamente à União legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia. […] 6. Aplicada a ratio decidendi do ADI 2030 ao ponto de encontro entre tutela ambiental e legislação minerária, possível distinguir um direito minerário ambiental, em que prevalece o interesse nacional materializado na competência privativa da União (art. 22, XII, CRFB), e o direito ambiental minerário, este objeto da competência concorrente (art. 24, VI e VIII), articulado com o cumprimento do dever fundamental de proteção ecológica (art. 225, CRFB) […]. 11. Assentado o prejuízo parcial superveniente da ação […] julgado parcialmente procedente o pedido, para declarar inconstitucionais os §§ 1º, 2º, 3º e § 4º do art. 38 da Lei 5.887/1995 do Estado do Pará, acrescidos pelo art. 2º da Lei Estadual nº 6.986/2007.

(STF – ADI 4.031/PA. Relatora: Min. Rosa Weber. Tribunal Pleno. Julgamento: 02/10/2023. Publicação: DJe 09/11/2023)

A distinção traçada pelo STF é de especial relevância para o tema deste artigo, já que normas que regulam a atividade minerária em si — como a exigência de alvará municipal para pesquisa mineral — pertencem ao campo do “direito minerário ambiental”, onde prevalece a competência privativa da União. Normas que regulam os impactos ambientais da mineração pertencem ao campo do “direito ambiental minerário”, onde a competência é concorrente. Exigir alvará de funcionamento municipal para pesquisa mineral em área rural é ato que invade o primeiro campo, onde o município não tem assento constitucional.

3. O SISTEMA FEDERAL DE OUTORGAS MINERÁRIAS: CÓDIGO DE MINERAÇÃO E DECRETO Nº 9.406/2018

3.1 O Código de Mineração e o rol taxativo de requisitos

O Código de Mineração, instituído pelo Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, e sucessivamente alterado pela Lei nº 9.314/1996, pela Lei nº 13.575/2017 e pela Lei nº 14.514/2022, estabelece o regime jurídico completo da atividade minerária. Seu art. 7º prescreve que “o aproveitamento das jazidas depende de alvará de autorização de pesquisa, do Diretor-Geral do DNPM (hoje ANM), e de concessão de lavra, outorgada pelo Ministro de Estado de Minas e Energia”.⁶

O art. 16 do mesmo diploma elenca em numerus clausus os elementos de instrução do requerimento de autorização de pesquisa: (i) qualificação do requerente; (ii) prova de recolhimento de emolumentos; (iii) designação das substâncias a pesquisar; (iv) indicação da extensão superficial e localização; (v) memorial descritivo elaborado por profissional habilitado; (vi) planta de situação; e (vii) plano dos trabalhos de pesquisa com orçamento e cronograma. Em nenhum inciso há previsão de anuência, autorização ou alvará de ente municipal.⁷

3.2 O Decreto nº 9.406/2018 e a exclusividade regulatória da ANM

O Decreto nº 9.406/2018, em seu art. 16, reitera que a autorização de pesquisa será outorgada “mediante requerimento à ANM”, sem qualquer exigência de manifestação municipal. A Lei nº 13.575/2017, que criou a ANM, conferiu a essa autarquia federal competência exclusiva para gerir o patrimônio mineral, exercendo atribuições regulatórias, de outorga e fiscalização da atividade minerária de forma centralizada no âmbito federal.⁸

3.3 Os regimes em que a manifestação municipal é expressamente prevista

A ausência de previsão de anuência municipal para a pesquisa mineral não é omissão inadvertida do legislador. Quando o sistema minerário quis exigir manifestação municipal, o fez expressamente: no regime de Registro de Licença (art. 164, II, da Portaria nº 155/2016) e no regime de Permissão de Lavra Garimpeira em área urbana (art. 201, IX, da mesma Portaria). Nesses regimes há aproveitamento imediato do mineral com impacto direto no ambiente urbanizado. Na pesquisa em área rural, ainda se está na fase investigativa, sem extração comercial.⁹

4. O PRECEDENTE ADMINISTRATIVO DA AGU/PFE-ANM: PARECER Nº 00208/2020

4.1 Contexto e fundamento do parecer

Em junho de 2020, a Procuradoria Federal Especializada junto à ANM (PFE-ANM), vinculada à Advocacia-Geral da União, emitiu o Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU (NUP: 48413.826231/2013-43), da lavra do Procurador Federal Márcio Chaves de Castro, aprovado pela Procuradora Federal Kizzy Aídes Pinheiro Nogueira da Gama, Coordenadora de Assuntos Minerários da PFE/ANM.¹⁰

O parecer analisou a validade da exigência de anuência da Prefeitura Municipal como condição para a outorga de autorização de pesquisa mineral, mesmo em área com sobreposição a zona urbana — hipótese mais restritiva do que a área rural objeto deste artigo.

4.2 As conclusões jurídicas do precedente

O Parecer nº 00208/2020 demonstrou que a exigência de anuência municipal havia sido revogada pela Lei nº 9.314/1996, sendo ilegítima à época em que formulada. Sua conclusão central é de largo alcance:¹¹

“[…] não se revela cabível a formulação de exigência voltada para a obtenção do assentimento municipal no âmbito de requerimentos de alvará de pesquisa. Tampouco a ausência de tal assentimento poderia ensejar no indeferimento do requerimento de pesquisa. A vontade da municipalidade não pode obstar, in casu, a atuação do poder concedente definida à luz das finalidades institucionais legalmente atribuídas à entidade federal outorgante do título de pesquisa.”

(Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU, item 28. Aprovado pelo Despacho nº 02460/2020/PFE-ANM/PGF/AGU, de 22/06/2020)

4.3 Aplicabilidade reforçada às áreas rurais

Se mesmo diante de sobreposição com zona urbana a Procuradoria da ANM concluiu pela desnecessidade e ilegalidade da anuência municipal, com muito maior razão essa conclusão se aplica às áreas rurais, onde sequer existe tensão entre uso do solo urbano e atividade minerária.

5. DO ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO MUNICIPAL: NATUREZA JURÍDICA E LIMITES CONSTITUCIONAIS

5.1 Natureza e fundamento do alvará de funcionamento

O alvará de funcionamento municipal é ato administrativo autorizativo, expedido no exercício do poder de polícia local, que verifica o atendimento das condições de higiene, segurança, ordem pública e adequação ao zoneamento urbano para o exercício de atividades econômicas no território municipal. Seu fundamento constitucional reside no art. 30, incisos I e VIII, da CF/88.¹²

Por sua própria natureza, o alvará de funcionamento está estruturalmente vinculado ao ambiente urbano e ao exercício do poder de polícia edilício. Não é instrumento juridicamente idôneo para regular, condicionar ou substituir títulos minerários federais, que derivam de regime jurídico próprio e de competência constitucional que a Constituição não atribuiu ao município.

5.2 A jurisprudência sobre normas municipais que invadem a competência minerária federal

O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em julgamento paradigmático de outubro de 2024, enfrentou diretamente a questão da invasão de competência federal pela legislação municipal em matéria minerária. Trata-se da Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela FIEMG contra a Lei nº 3.128/2024 do Município de Nova Lima, que estabelecia obrigações sobre o transporte de minérios. O acórdão, de relatoria do Desembargador Edilson Olímpio Fernandes, foi julgado pelo Órgão Especial em 09/10/2024, com publicação em 14/11/2024.¹³

A ementa do acórdão, na íntegra, é a seguinte:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE NOVA LIMA – LEI N. 3.128/2024 – DESLOCAMENTO DE PRODUTOS MINERAIS – NORMA QUE REGULAMENTA A PRÓPRIA ATIVIDADE – COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO – DIVULGAÇÃO E COMPARTILHAMENTO DE INFORMAÇÕES PELOS EMPREENDIMENTOS – FIXAÇÃO DE PREÇO DO TRANSPORTE – LIVRE INICIATIVA E AMPLA CONCORRÊNCIA – INOBSERVÂNCIA – MEDIDA CAUTELAR – PRESENÇA DOS PRESSUPOSTOS – CONCESSÃO. A Constituição da República determina a competência privativa da União para legislar sobre ‘jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia’ (art. 22, inciso XII), mas prevê a competência concorrente em relação à ‘proteção do meio ambiente’ (art. 24, inciso VI). O Município é competente para legislar sobre o meio ambiente, mas no limite do seu interesse local, devendo observar a disciplina já estabelecida pelos demais entes (Tema n. 145/STF). No caso, ao tratar da logística de transporte do minério extraído no Município de Nova Lima, a priori, a Lei n. 3.128/2024 regulamenta a própria atividade minerária, cuja competência legislativa privativa é da União. A norma ainda impõe o compartilhamento, a divulgação de informações e a fixação de preço a ser observado pelos empreendimentos minerários, sob pena de embargo, o que pode ensejar a violação dos princípios da livre iniciativa e da ampla concorrência. Havendo indícios de inconstitucionalidade formal e material, bem como presente o perigo da demora, é imperiosa a concessão da medida cautelar. […] Tese: A competência da União sobre mineração não exclui a competência municipal para legislar sobre questões ambientais e de trânsito. Normas municipais que interferem diretamente na mineração usurpam a competência da União.

(TJ-MG – Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3095221822024813000. Relator: Des. Edilson Olímpio Fernandes. Órgão Especial. Julgamento: 09/10/2024. Publicação: 14/11/2024)

O precedente é de importância central para o tema deste artigo. O TJ-MG reconheceu que normas municipais que interferem diretamente na atividade minerária — ainda que sob pretexto ambiental ou logístico — usurpam a competência privativa da União. A tese fixada pelo acórdão é diretamente aplicável à exigência de alvará de funcionamento municipal: trata-se de norma que interfere na atividade minerária, e não de regulação de impactos ambientais ou viários locais.

5.3 As razões jurídicas da inaplicabilidade à pesquisa mineral rural

A exigência de alvará de funcionamento municipal para atividade de pesquisa mineral em área rural é juridicamente inválida por razões que se acumulam e se reforçam:

Razão 1 — Incompetência constitucional: o município não tem competência para criar requisitos que condicionem o exercício de atividade minerária, matéria reservada pela Constituição Federal à competência privativa da União (art. 22, XII). Exigir alvará municipal como condição para pesquisa mineral equivale a legislar sobre mineração, o que está fora do campo de atuação constitucionalmente atribuído ao ente municipal.

Razão 2 — Inaplicabilidade do poder de polícia edilício à área rural: o alvará de funcionamento é instrumento do poder de polícia urbanístico, cujo fundamento normativo é o art. 30, VIII, da CF/88 e as disposições do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), aplicáveis ao perímetro urbano. A atividade de pesquisa mineral em área rural não está sujeita ao zoneamento urbano municipal.

Razão 3 — Violação ao princípio da legalidade administrativa: o art. 37, caput, da CF/88 submete a Administração Pública ao princípio da legalidade. A criação de exigência por ato municipal que não encontra respaldo em lei federal — e que contraria o sistema legal de outorgas minerárias — viola esse princípio.

Razão 4 — Hierarquia normativa: atos normativos municipais ocupam posição inferior em relação à CF/88 e às leis federais. Norma municipal que crie requisito contrário ao sistema federal de outorgas é inválida por incompatibilidade vertical com norma de hierarquia superior.

5.4 O que o município pode legitimamente exigir

Em observância ao princípio da completude jurídica, importa delimitar o que os municípios podem legitimamente exigir das empresas mineradoras, sem incorrer em invasão de competência federal: (a) regularidade do estabelecimento empresarial urbano (escritório ou instalação administrativa no perímetro urbano); (b) licenciamento ambiental nos limites da competência eventualmente delegada pelo Estado no âmbito do SISNAMA; e (c) regulação do acesso viário em vias municipais, dentro dos limites da competência de trânsito.

6. CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS E VIAS DE IMPUGNAÇÃO

6.1 Responsabilidade civil do município

A exigência ilegal de alvará municipal que impeça ou retarde o início de atividades de pesquisa mineral regularmente autorizadas pela ANM pode ensejar a responsabilidade civil objetiva do município pelos danos causados. O art. 37, § 6º, da Constituição Federal estabelece que “as pessoas jurídicas de direito público (…) responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros”.¹⁴

Os danos indenizáveis podem compreender: lucros cessantes pela paralisação indevida, custos com pessoal e equipamentos mobilizados, despesas com honorários advocatícios para impugnação do ato ilegal, e prejuízos decorrentes da eventual inutilização do prazo de validade do alvará de pesquisa por omissão imputável ao município.

6.2 A prevalência da autorização federal e a competência da Justiça Federal

O Tribunal Regional Federal da 6ª Região, em julgamento de maio de 2025, enfrentou diretamente a questão da prevalência da autorização federal da ANM frente a atos municipais de interdição. Trata-se do Agravo de Instrumento nº 60077129020244060000/MG, de relatoria do Desembargador Federal André Prado de Vasconcelos, julgado pela 4ª Turma em 28/05/2025 e publicado em 03/06/2025.¹⁵

A ementa do acórdão, na íntegra, é a seguinte:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. INTERDIÇÃO DE ATIVIDADE MINERÁRIA EM ÁREA TOMBADA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LITISPENDÊNCIA. TUTELA DE URGÊNCIA. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Município de Belo Horizonte contra decisão que, nos autos de Ação Ordinária ajuizada pela Empresa Mineração Pau Branco Ltda. (EMPABRA), deferiu tutela de urgência para suspender o Auto de Interdição nº 20240039436AT, que interditou a Mina Granja Corumi, situada em área tombada na Serra do Curral. […] II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em verificar: (i) se a Justiça Federal é competente para processar e julgar o feito, considerando o interesse jurídico da Agência Nacional de Mineração (ANM); […] III. Razões de decidir 3. A Justiça Federal é competente para julgar a demanda, pois a ANM manifestou interesse jurídico, alegando que o auto de interdição impedia o cumprimento de exigências para garantir a estabilidade estrutural da mina, o que atrai a competência federal nos termos do art. 109 da Constituição. […] 5. Quanto à tutela de urgência, ficaram demonstrados a probabilidade do direito, pela ausência de prova de descumprimento das exigências da ANM e a autorização para a remoção de minério previamente extraído, e o perigo de dano ambiental pela impossibilidade de estabilização dos taludes durante a paralisação das atividades. IV. Dispositivo e tese 6. Agravo de instrumento desprovido. Tese de julgamento: ‘1. A Justiça Federal é competente para processar e julgar demanda em que a Agência Nacional de Mineração possui interesse jurídico. 2. Configurada a litispendência, prevalece a ação distribuída na Justiça Federal quando o mandado de segurança foi distribuído perante juízo incompetente. 3. São requisitos para a concessão de tutela de urgência a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.’

(TRF-6 – Agravo de Instrumento nº 60077129020244060000/MG. Relator: Des. Federal André Prado de Vasconcelos. 4ª Turma. Julgamento: 28/05/2025. Publicação: 03/06/2025)

O acórdão do TRF-6 reforça dois pontos essenciais para a estratégia de impugnação da exigência municipal. Primeiro, a Justiça Federal é competente para processar e julgar qualquer demanda em que a ANM tenha interesse jurídico — e a ANM sempre o terá quando um ato municipal interferir em título minerário por ela outorgado. Segundo, a autorização da ANM é o parâmetro de legalidade da atividade minerária, e atos municipais que a contradigam têm probabilidade do direito desfavorável, sendo passíveis de suspensão por tutela de urgência.

6.3 Vias jurídicas adequadas para impugnação

Diante de exigência municipal ilegal de alvará de funcionamento como condição para o exercício de pesquisa mineral, são juridicamente adequadas as seguintes vias:

1. a) Notificação Extrajudicial Fundamentada: instrumento célere para comunicar ao município os fundamentos da ilegalidade, atribuindo prazo para revogação e constituindo prova para ação judicial posterior. Deve citar expressamente o art. 22, XII, e o art. 20, IX, da CF/88, o art. 7º do Código de Mineração e o Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU.
2. b) Mandado de Segurança perante a Justiça Federal: cabível nos termos do art. 5º, LXIX, da CF/88 e da Lei nº 12.016/2009, com pedido liminar para suspensão imediata dos efeitos do ato municipal ilegal. A Justiça Federal é competente em razão do interesse jurídico da ANM, conforme a tese fixada pelo TRF-6 no AI nº 60077129020244060000/MG.¹⁶
3. c) Ação Anulatória com Tutela de Urgência: quando o ato municipal já tiver causado danos concretos, permite a desconstituição do ato ilegal cumulada com pedido indenizatório. O perigo de dano pode ser fundamentado no transcurso do prazo de validade do alvará de pesquisa durante a tramitação.
4. d) Representação à ANM: a autarquia federal pode e deve ser acionada para intervir administrativamente junto ao município, esclarecendo os limites constitucionais da competência municipal em matéria minerária.

7. CONCLUSÃO

O presente artigo demonstrou, com fundamento direto e verificável na Constituição Federal, no Código de Mineração, no Decreto nº 9.406/2018, na Lei nº 13.575/2017, no Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU e em jurisprudência do STF, do TJ-MG e do TRF-6, que a exigência de alvará de funcionamento municipal como condição para o exercício da atividade de pesquisa mineral em áreas rurais é juridicamente inválida.

A invalidade decorre de quatro fundamentos autônomos e cumulativos: (i) incompetência constitucional do município para legislar sobre atividade minerária (art. 22, XII, CF/88); (ii) ausência de previsão no Código de Mineração ou no Decreto nº 9.406/2018 de anuência municipal como requisito para autorização de pesquisa; (iii) inaplicabilidade do poder de polícia edilício municipal a atividades exercidas em área rural; e (iv) hierarquia normativa superior da legislação federal.

O STF, na ADI 4.031/PA, traçou a linha divisória entre o que é regulação da atividade minerária — competência exclusiva da União — e o que é regulação dos impactos ambientais da mineração — onde os entes subnacionais têm espaço. Exigir alvará de funcionamento para pesquisa mineral invade o primeiro campo. O TJ-MG, na ADI que suspendeu a Lei nº 3.128/2024 de Nova Lima, afirmou expressamente que “normas municipais que interferem diretamente na mineração usurpam a competência da União”. O TRF-6, no Agravo de Instrumento nº 60077129020244060000/MG, reforçou a prevalência da autorização da ANM e a competência federal para julgar conflitos entre atos municipais e a atividade minerária autorizada.

O título minerário federal, outorgado pela ANM após rigoroso procedimento administrativo, é suficiente para autorizar o exercício da atividade de pesquisa mineral. Nenhum ente subnacional pode criar requisito adicional que condicione, limite ou impeça o exercício de direito regularmente constituído sob o regime federal de outorgas minerárias, sob pena de inconstitucionalidade formal e de responsabilidade civil pelos danos decorrentes da conduta administrativa ilegal.

REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS E NORMATIVAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Arts. 20, IX; 22, XII; 23, XI; 24, VI e VIII; 30, I, II e VIII; 37, caput e § 6º; 176. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

BRASIL. Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração), com alterações das Leis nº 9.314/1996, nº 13.575/2017 e nº 14.514/2022. Arts. 7º, 16, 17, 22, 84. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0227.htm

BRASIL. Lei nº 9.314, de 14 de novembro de 1996. Altera dispositivos do Decreto-Lei nº 227/1967. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9314.htm

BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade). Arts. 39 e 40. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm

BRASIL. Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009. Disciplina o mandado de segurança individual e coletivo. Art. 1º. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12016.htm

BRASIL. Lei nº 13.575, de 26 de dezembro de 2017. Cria a Agência Nacional de Mineração (ANM). Arts. 2º e 3º. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13575.htm

BRASIL. Decreto nº 9.406, de 12 de junho de 2018. Regulamenta o Decreto-Lei nº 227/1967 e a Lei nº 13.575/2017. Art. 16. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/d9406.htm

BRASIL. Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM. Portaria nº 155, de 12 de maio de 2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM. Arts. 91, 164 e 201. Disponível em: http://www.anm.gov.br

REFERÊNCIAS ADMINISTRATIVAS

BRASIL. Advocacia-Geral da União. PFE-ANM. Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU. Procurador Federal: Márcio Chaves de Castro. Aprovado pela Procuradora Federal Kizzy Aídes Pinheiro Nogueira da Gama. NUP: 48413.826231/2013-43. Brasília, 19 e 22/06/2020. Disponível no sistema SAPIENS/AGU: NUP 48413826231201343, chave de acesso 61917937.

BRASIL. Advocacia-Geral da União. PGF. Parecer nº 247/2013/HP/PROGE/DNPM. Cancelamento de exigência de anuência municipal em requerimento de pesquisa. Citado no Parecer nº 00208/2020.

BRASIL. Advocacia-Geral da União. PGF. Parecer nº 550/2013/FM/PF-DNPM-DF/PGF/AGU. Ausência de consentimento municipal não impede outorga de título minerário em área urbana. Citado no Parecer nº 00208/2020.

REFERÊNCIAS JURISPRUDENCIAIS

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 4.031/PA. Relatora: Min. Rosa Weber. Tribunal Pleno. Julgamento: 02/10/2023. Publicação: DJe 09/11/2023. Disponível em: https://portal.stf.jus.br

BRASIL. Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3095221822024813000. Relator: Des. Edilson Olímpio Fernandes. Órgão Especial. Julgamento: 09/10/2024. Publicação: 14/11/2024. Disponível em: https://www.tjmg.jus.br e base Jusbrasil.

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 6ª Região. Agravo de Instrumento nº 60077129020244060000/MG. Relator: Des. Federal André Prado de Vasconcelos. 4ª Turma. Julgamento: 28/05/2025. Publicação: 03/06/2025. Disponível em: https://www.trf6.jus.br e base Jusbrasil.

REFERÊNCIAS DOUTRINÁRIAS

FREIRE, William. Comentários ao Código de Mineração. 2. ed. Rio de Janeiro: Aide, 1996. [Citada expressamente no Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU da Advocacia-Geral da União]

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros. [Diversas edições. Referência sobre regime jurídico dos recursos naturais e separação constitucional entre domínio do solo e recursos minerais]

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros. [Diversas edições. Referência clássica sobre competências municipais e poder de polícia edilício]

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros. [Diversas edições. Referência fundamental sobre repartição de competências constitucionais entre os entes federativos]

NOTAS

¹ Art. 20, IX, da CF/88: “São bens da União: […] IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo.”

² Art. 22, XII e parágrafo único, da CF/88. Não existe lei complementar delegando competência minerária a Estados ou municípios.

³ Art. 30, incisos I e II, da CF/88.

⁴ Art. 176, caput, da CF/88: “As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.”

⁵ STF – ADI 4.031/PA. Relatora: Min. Rosa Weber. Tribunal Pleno. Julgamento: 02/10/2023. Publicação: DJe 09/11/2023.

⁶ Art. 7º do Decreto-Lei nº 227/1967, com redação dada pela Lei nº 9.314/1996.

⁷ Art. 16, incisos I a VII, do Decreto-Lei nº 227/1967, com redação dada pela Lei nº 9.314/1996.

⁸ Art. 16, caput, do Decreto nº 9.406/2018; art. 2º, I, e art. 3º da Lei nº 13.575/2017.

⁹ Arts. 164, II, e 201, IX, da Consolidação Normativa do DNPM (Portaria nº 155/2016).

¹⁰ Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU, NUP: 48413.826231/2013-43. Disponível no sistema SAPIENS/AGU mediante a chave de acesso 61917937.

¹¹ Parecer nº 00208/2020/PFE-ANM/PGF/AGU, item 28; Despacho nº 02460/2020/PFE-ANM/PGF/AGU, item 4.

¹² Art. 30, incisos I e VIII, da CF/88; arts. 39 e 40 da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).

¹³ TJ-MG – ADI nº 3095221822024813000. Relator: Des. Edilson Olímpio Fernandes. Órgão Especial. Julgamento: 09/10/2024. Publicação: 14/11/2024.

¹⁴ Art. 37, § 6º, da CF/88.

¹⁵ TRF-6 – AI nº 60077129020244060000/MG. Relator: Des. Federal André Prado de Vasconcelos. 4ª Turma. Julgamento: 28/05/2025. Publicação: 03/06/2025.

¹⁶ Art. 5º, LXIX, da CF/88; art. 1º da Lei nº 12.016/2009; art. 109 da CF/88.

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Autor: Daniel Cavalcante, Advogado Especialista em Direito Minerário, OAB/PA nº 21.226

Resumo

O presente artigo analisa o regime de responsabilização civil e o cálculo indenizatório aplicados à extração irregular de recursos minerais, tomando como estudo de caso o julgamento da Apelação Cível Nº 5001421-89.2018.4.04.7006/PR pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF-4). O acórdão é relevante por ratificar a ilicitude da lavra executada sob mero alvará de pesquisa e, principalmente, por consolidar a tese de que o ressarcimento do dano ao erário deve corresponder à totalidade (100%) do valor de mercado dos minérios usurpados. Essa decisão demonstra a rigorosa proteção do patrimônio público e o risco patrimonial integral a que se sujeita a mineradora que descumpre o Código de Mineração.

Palavras-chave: Lavra Ilegal; Ação Civil Pública (ACP); Ressarcimento ao Erário; Indenização Integral; IRDR/TRF4 nº 27; Código de Mineração.

1. INTRODUÇÃO

Os recursos minerais, incluindo os do subsolo, são constitucionalmente definidos como bens da União (Art. 20, IX, da Constituição Federal). O aproveitamento econômico desses recursos está submetido a um regime de autorização e concessão regulado pelo Decreto-Lei nº 227/1967 (Código de Mineração). O regime exige etapas distintas: o alvará de autorização de pesquisa e a concessão de lavra.

O caso em tela (Apelação Cível Nº 5001421-89.2018.4.04.7006/PR) materializa o conflito jurídico decorrente da inobservância dessa dicotomia, onde uma empresa titular de direitos minerários de apenas alvará de pesquisa para a área do Processo DNPM 826.225/2015 foi acionada em Ação Civil Pública (ACP) pela União, buscando o ressarcimento do dano ao erário devido à extração indevida de 14.757,9459 toneladas de material mineral.

O objetivo deste artigo é detalhar os fundamentos técnicos e legais que levaram à confirmação da lavra ilegal e, sobretudo, analisar a decisão do TRF-4 quanto ao quantum indenizatório, com base no IRDR/TRF4 nº 27.

2. A CONSTRUÇÃO DA ILICITUDE E A INOBSERVÂNCIA DO CÓDIGO DE MINERAÇÃO

2.1. O Desvio de Finalidade da Pesquisa Mineral

A ré argumentou que as intervenções na área se deram em conformidade com o alvará de pesquisa, com licenças ambientais do Instituto Ambiental do Paraná (IAP), e que o material extraído foi utilizado para obras civis e terraplanagem. A extração, na visão da defesa, teria se restringido a testes de qualidade ou atendido a determinações de licenciamento ambiental.

Contudo, a fiscalização à época do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) constatou a existência de abertura de frente de lavra sem a devida autorização, a presença de britadores e pilhas de material britado no pátio de operação, além de um veículo de terceiros cujo ocupante declarou estar no local para comprar cascalho.

Tecnicamente, o Tribunal rechaçou a defesa com base nos preceitos do Código de Mineração:

1. Lavra Caracterizada: A lavra é definida como o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais até o beneficiamento. O volume extraído (14.757,9459 toneladas) e o beneficiamento (britagem do minério) são incompatíveis com os trabalhos de pesquisa pura e simples (sondagens, trincheiras, coletas de amostras).

2. Exceção do Art. 3º, § 1º (Movimentação de Terras): A ré tentou enquadrar a extração na dispensa de título minerário para movimentação de terras necessária a obras civis, prevista no Art. 3º, § 1º, do DL 227/1967. O acórdão esclareceu que tal dispositivo não autoriza o início da lavra para extrair material a ser utilizado nas obras. Pelo contrário, permite que o material in natura extraído de tais obras seja aplicado nelas, não sendo o caso de extração de substâncias minerais da mina seguida de britamento.

O material, embora genericamente chamado de saibro na inicial, foi tecnicamente identificado como cascalho derivado de basalto, nome comercial da substância mineral extraída, afastando-se, assim, a alegação de sentença extra petita.

2.2. A Responsabilidade Civil e a Propriedade da União

Confirmada a lavra ilegal, o cerne da discussão passou a ser o quantum indenizatório devido à União, proprietária do recurso mineral.

A sentença de primeiro grau havia adotado o critério de indenização correspondente a 50% (cinquenta por cento) do faturamento bruto total auferido (calculado pelo valor de mercado do mineral à época da fiscalização). Esse critério se baseava em parte da jurisprudência que considerava os custos operacionais da ré e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, buscando evitar o enriquecimento sem causa da União.

O TRF-4, no entanto, reformou a sentença neste ponto, acolhendo o apelo da União, por força do entendimento vinculante estabelecido no Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR/TRF4 nº 27).

A tese consolidada é categórica: “A indenização devida pela prática de lavra irregular de minérios deve corresponder à totalidade do valor de mercado dos minérios irregularmente extraídos”.

A fundamentação jurídica é estrita e se alinha à proteção do Art. 884 e Art. 927 do Código Civil (CC): Na ausência do título de lavra (concessão), o infrator não se torna proprietário dos recursos extraídos. Portanto, os recursos minerais permanecem na sua integralidade sob o domínio da União.

A reparação integral (100% do valor de comercialização) é imposta para:

1. Ressarcimento Integral do Dano: O valor comercial representa o montante real que a empresa pretendia auferir pela usurpação do bem público, correspondendo à extensão exata do ato ilícito.
2. Vedação ao Enriquecimento Ilícito do Infrator: A dedução de custos operacionais (fixação em 50%) configuraria locupletamento ilícito do infrator, que estaria financeiramente em posição similar à de uma empresa legalmente operante. A condenação deve frustrar o lucro, aplicando o caráter pedagógico-punitivo da sanção.

3. IMPLICAÇÕES PROCESSUAIS E TEMAS DE SUCUMBÊNCIA

O julgado também elucidou questões processuais relevantes para o Direito Minerário em sede de Ação Civil Pública:

3.1. Termo Inicial dos Juros Moratórios

A ré solicitou que os juros de mora fossem contados a partir da citação. O Tribunal, contudo, manteve a aplicação da regra de responsabilidade extracontratual, conforme o Art. 398 do CC e a Súmula 54 do STJ.

Os juros moratórios incidem desde o evento danoso. A data fixada para o início da mora foi 20/07/2017, data da lavratura do Auto de Paralisação, momento em que o dano foi oficialmente constatado.

3.2. Afastamento dos Honorários Advocatícios em ACP

Em observância à jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça (STJ), o TRF-4 acolheu o recurso da Mineradora para afastar a condenação em honorários advocatícios. Conforme o entendimento reiterado (Art. 18 da Lei nº 7.347/85), não há condenação em honorários advocatícios em Ação Civil Pública, salvo em caso de comprovada má-fé. Tal entendimento é aplicado, por critério de simetria, tanto para o autor (União) quanto para o réu.

4. CONCLUSÃO

O julgamento da Apelação Cível Nº 5001421-89.2018.4.04.7006/PR representa um marco na consolidação da jurisprudência do TRF-4 no combate à lavra ilegal. A decisão não apenas reafirma a distinção estrita entre pesquisa e lavra, desqualificando o uso de licenças ambientais ou obras civis como pretexto para a extração não autorizada, mas também impõe o regime mais rigoroso de reparação.

Ao aplicar o precedente do IRDR nº 27, o Tribunal determina que a indenização deve corresponder a 100% do valor de mercado do minério extraído, anulando o lucro do infrator e impedindo o enriquecimento ilícito às custas do patrimônio da União. Para as mineradoras, este julgado é um alerta severo sobre a indispensabilidade do título autorizativo de lavra e a consequente exposição patrimonial integral em casos de usurpação de bens minerais.

Referências a. Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 – AC – Apelação Cível: 5001421-89.2018.4.04.7006 PR. Inteiro Teor.

O seguro ambiental, expressamente previsto no art. 9º, inciso XIII, da Lei nº 6.938/81, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), representa um mecanismo essencial para a mitigação dos impactos ambientais negativos decorrentes de atividades exploratórias. Sua finalidade é assegurar a reparação e compensação financeira a indivíduos e comunidades afetadas por danos ambientais, promovendo justiça socioambiental e fortalecendo a proteção do patrimônio ambiental coletivo.

Historicamente, o seguro ambiental no Brasil remonta a 1978, quando a Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalização (FENASEG) iniciou estudos sobre a viabilidade de cobertura para riscos de poluição súbita ou acidental. A partir da Conferência Rio-92 e com a atuação do Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), consolidou-se um modelo brasileiro específico, posteriormente regulamentado por normas técnicas, o que culminou na inclusão do seguro ambiental como instrumento formal de política pública por meio da Lei nº 11.284/2006.

Sob a ótica constitucional, a competência para legislar sobre seguros é privativa da União (art. 22, VII, da CF/88). Nesse contexto, o seguro ambiental minerário emerge como uma obrigação legal decorrente da própria natureza da atividade minerária, que, ao explorar bens e recursos minerais, gera externalidades negativas que devem ser compensadas financeiramente. Assim, o seguro atua como mecanismo de proteção tanto ao meio ambiente quanto às comunidades diretamente impactadas, garantindo-lhes uma forma de reparação objetiva e contínua.

A responsabilidade civil ambiental, prevista no art. 14, §1º, da Lei nº 6.938/81, estabelece que o poluidor é obrigado a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, independentemente de culpa. Esse regime de responsabilidade objetiva confere ao seguro ambiental uma função estruturante na política pública de proteção socioambiental, pois cria um fundo mutualista destinado a assegurar que as perdas sejam efetivamente indenizadas, promovendo equilíbrio e justiça distributiva.

O caso das comunidades quilombolas de Paracatu/MG

Um exemplo emblemático que evidencia a necessidade de efetiva implementação do seguro ambiental minerário ocorre na região de Paracatu, em Minas Gerais, onde comunidades quilombolas, como a de Machadinho, sofrem há anos os efeitos da exploração mineral. Essas comunidades, historicamente ligadas ao território, enfrentam a degradação ambiental provocada pela atividade minerária, que alterou de forma profunda e, em alguns casos, irreversível, os ecossistemas locais, comprometendo o acesso à água, ao solo produtivo e aos recursos necessários para sua subsistência.

Os impactos não se limitam ao meio físico, mas atingem diretamente a vida social, cultural e econômica dos quilombolas. Muitos perderam seus meios tradicionais de sustento, ficando dependentes de programas assistenciais e expostos a situações de vulnerabilidade extrema. A atividade minerária, nesse contexto, gerou uma verdadeira ruptura do modo de vida dessas comunidades, que foram privadas do pleno uso, gozo e fruição de seus bens naturais, essenciais à sua sobrevivência e dignidade.

Apesar da relevância econômica da mineração na região, o valor destinado às comunidades afetadas, por meio de indenizações e compensações, tem sido irrisório quando comparado aos lucros obtidos pela atividade. Em casos recentes, áreas de exploração foram dadas em garantia em contratos de penhor minerário que alcançaram valores milionários, demonstrando a expressiva valorização econômica do empreendimento, ao passo que os moradores da região receberam indenizações desproporcionais, muitas vezes incapazes de repor minimamente os prejuízos sofridos.

Esse cenário evidencia a necessidade de um instrumento que, além de promover a reparação, assegure a proteção contínua das comunidades atingidas. O seguro ambiental minerário se apresenta como a solução mais adequada, justamente por ter caráter preventivo, reparatório e alimentar. Diferentemente de compensações pontuais, o seguro poderia garantir um fluxo financeiro permanente e proporcional aos danos causados, revertido diretamente para cada integrante da comunidade, garantindo-lhes condições mínimas de sobrevivência e promovendo justiça socioambiental.

Base normativa e integração com políticas públicas

Diversas legislações reforçam a aplicabilidade desse instituto. A Lei nº 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, prevê em seu art. 40 a possibilidade de exigência de seguro de responsabilidade civil por danos ambientais no licenciamento de atividades que lidem com resíduos perigosos. O Decreto nº 7.404/2010, em seu art. 67, complementa essa previsão, delegando ao Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) a definição dos parâmetros e limites para tais coberturas.

Embora não trate exclusivamente da mineração, esse arcabouço normativo sinaliza a tendência de utilização do seguro como ferramenta de governança ambiental e prevenção de riscos, especialmente em setores de grande impacto como a exploração mineral.

No campo jurídico, o seguro ambiental minerário deve ser interpretado de forma sistêmica, alinhando-se aos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, do desenvolvimento sustentável e da função socioambiental da propriedade. Ele não se confunde com outras formas de compensação, como a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), nem substitui as obrigações decorrentes de condicionantes ambientais. Trata-se de instrumento autônomo, com finalidade específica de garantir proteção direta às populações atingidas.

Distribuição e controle social

A operacionalização do seguro deve ser estruturada de modo transparente, prevendo a distribuição individualizada dos recursos a cada membro da comunidade afetada. Essa abordagem assegura que o caráter alimentar do seguro seja respeitado, evitando que a verba seja diluída ou desviada de sua finalidade original.

Mecanismos de controle social, com participação efetiva das comunidades, do Ministério Público e dos órgãos ambientais, são fundamentais para garantir que os recursos sejam aplicados corretamente e revertidos em benefício direto das populações impactadas.

Conclusão

Diante desse panorama, a implantação do seguro ambiental minerário não é apenas uma medida jurídica, mas um imperativo ético e social. Ele se configura como instrumento de justiça reparatória, promovendo a internalização dos custos ambientais pelas empresas exploradoras e fortalecendo o direito das comunidades de viver em um ambiente ecologicamente equilibrado, conforme assegurado pelo art. 225 da Constituição Federal.

No caso de Paracatu, a aplicação efetiva do seguro ambiental minerário poderia significar a diferença entre a continuidade de um ciclo histórico de violações e a construção de um modelo de mineração mais justo, responsável e sustentável, que respeite a dignidade das comunidades quilombolas e reconheça seu papel como guardiãs do território e da biodiversidade local.

Assim, propõe-se que o seguro ambiental minerário seja reconhecido como política pública nacional, com previsão normativa clara e mecanismos de execução efetivos. Essa medida contribuirá para reduzir conflitos socioambientais, assegurar a reparação integral dos danos e promover um modelo de mineração que, finalmente, harmonize desenvolvimento econômico com justiça social e preservação ambiental.

Proponente: Daniel Cavalcante – OAB/PA nº 21.226

Tema: Revisão da Resolução ANM nº 90/2021 – Oferecimento de direitos minerários como garantia em operações de financiamento.

Eixo Temático 2 – Outorga Mineral – Agenda Regulatória ANM 2025/2026.

A presente contribuição técnica é direcionada à revisão da Resolução ANM nº 90/2021, que regulamenta os artigos 43 e 44 do Decreto nº 9.406/2018 e estabelece as hipóteses de oferecimento de direitos minerários como garantia em operações de captação de recursos para o financiamento da mineração. Este tema, inserido no Eixo Temático 2 – Outorga Mineral da Agenda Regulatória ANM 2025/2026, não se trata apenas de um ajuste normativo, mas de uma oportunidade ímpar de modernização do marco regulatório brasileiro, capaz de alinhar a atividade minerária aos princípios constitucionais da função social da propriedade, da justiça social, do desenvolvimento sustentável e da boa-fé objetiva.

O setor minerário é, historicamente, um dos pilares do desenvolvimento econômico do Brasil. Todavia, a trajetória de crescimento econômico baseada na exploração dos recursos minerais não pode se dar à revelia da proteção dos direitos fundamentais das comunidades afetadas e dos superficiários, que são os legítimos proprietários da terra onde se assentam as operações minerárias. A Constituição Federal, em seu artigo 176, consagra que as jazidas e demais recursos minerais pertencem à União, sendo distinta a propriedade do solo e a do subsolo. Entretanto, esse mesmo dispositivo assegura aos superficiários direitos inalienáveis à justa indenização pelos danos decorrentes da pesquisa e da lavra, sendo esse equilíbrio condição essencial para a legitimidade da mineração como atividade estratégica para o país.

A prática que ora se discute – a utilização dos direitos minerários como garantia em operações de financiamento – reflete um avanço no mercado, na medida em que permite às empresas mineradoras captar recursos vultosos junto a instituições financeiras nacionais e internacionais, estruturando complexas operações para expansão, regularização e modernização de seus empreendimentos. Contudo, verifica-se que essas operações, por sua relevância econômica, têm gerado distorções severas no tratamento dispensado aos superficiários. Em diversos casos, áreas sob servidão minerária provisória, ou mesmo áreas em disputa judicial, têm sido oferecidas em penhor minerário como garantias contratuais em valores que ultrapassam centenas de milhões de reais, sem qualquer comunicação ou ciência aos proprietários afetados, tampouco autorização judicial.

Em situações concretas, como observado em casos recentes envolvendo a mineração de terras raras[1], constata-se que uma mesma área é utilizada para a captação de recursos financeiros em montantes expressivos – como contratos de penhor minerário de até US$ 115.000.000,00, equivalentes a mais de R$ 600 milhões – enquanto os superficiários, titulares da propriedade superficial, recebem indenizações irrisórias, muitas vezes inferiores a 1% desse valor, calculadas com base em laudos que consideram exclusivamente o valor fundiário rural, desconsiderando totalmente a valorização imobiliária decorrente da atividade minerária. Essa discrepância caracteriza verdadeiro enriquecimento sem causa e viola os princípios constitucionais da proporcionalidade, da justiça distributiva e da boa-fé objetiva, fomentando uma percepção de injustiça que compromete a legitimidade social da mineração e intensifica os conflitos fundiários.

Sob a ótica jurídica, a fragilidade dessas operações é ainda mais evidente. O artigo 1.420 do Código Civil dispõe, de forma clara e inequívoca, que “só aquele que pode alienar poderá empenhar, hipotecar ou dar em anticrese; só os bens que se podem alienar poderão ser dados em penhor, anticrese ou hipoteca”. Em outras palavras, a validade da garantia pignoratícia está condicionada à prerrogativa legal do garantidor de alienar o bem oferecido em penhor. No contexto minerário, quando uma área se encontra gravada por uma servidão provisória, pendente de homologação judicial ou sujeita a litígio, a mineradora não detém o pleno poder de disposição sobre esse bem. Assim, a oferta dessa área como garantia configura uma operação juridicamente ineficaz, pois realizada por quem não possui a chamada potestas alienandi.

A jurisprudência brasileira, tanto no âmbito cível quanto minerário, é inclinada nesse sentido, reconhecendo a nulidade de garantias prestadas por quem não pode alienar ou dispor do bem. Diversos tribunais já se manifestaram no sentido de declarar ineficazes contratos de penhor em situações análogas, inclusive com determinação de restituição dos bens ao legítimo proprietário ou pagamento de indenização compatível com o valor de mercado. Essa interpretação se coaduna com a necessidade de segurança jurídica e proteção de terceiros de boa-fé, fundamentos indispensáveis para um ambiente regulatório confiável. Vejamos:

E M E N T A DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. PENHOR. JOIAS. COMODATO. GARANTIA PIGNORATÍCIA DADA POR QUEM NÃO PODE ALIENAR OS BENS. ART. 1.420 DO CÓDIGO CIVIL. INEFICÁCIA DA GARANTIA. HONORÁRIOS. CAUSALIDADE. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. 1. Pretende a parte autora a declaração de nulidade de três contratos de penhor firmados entre os réus, com a condenação da CEF à restituição dos bens dados em garantia pignoratícia ou pagamento de indenização correspondente ao valor de mercado destes bens, sustentando ser a verdadeira proprietária destes. 2. Demonstrado nos autos que a autora emprestou ao corréu Alexandre as joias em questão, e que este se dirigiu à uma agência da CEF e obteve empréstimo, dando os bens em garantia pignoratícia. 3. O corréu Alexandre não é o proprietário, mas apenas comodatário destes bens, e não tinha autorização para aliená-los, de sorte que não poderia empenhá-los, por expressa vedação legal contida no artigo 1.420, caput, do Código Civil. 4. Sentença reformada para se declarar a ineficácia da garantia pignoratícia, porque dada por quem não era proprietário dos bens, nem tinha autorização para aliená-los, nos termos do artigo 1.420 do Código Civil, determinando-se à CEF a restituição, à autora, dos bens dados em garantia dos contratos discutidos nos autos. 5. Pelo princípio da causalidade, aquele que dá causa à propositura de uma demanda ou de uma fase procedimental de forma indevida deve responder pela verba honorária . Precedente desta Corte. 6. O corréu Alexandre foi, exclusivamente, quem deu causa à propositura da presente demanda, ao tomar emprestadas as joias discutidas nos autos e dá-las em garantia à CEF, devendo arcar com o pagamento das custas processuais, em reembolso à autora, e de honorários advocatícios, estes fixados em 10% sobre o valor atualizado da condenação, a ser igualmente dividido entre as defesas da autora e da CEF. 7 . Apelação parcialmente provida. (TRF-3 – ApCiv: 50200365920184036100 SP, Relator.: Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, Data de Julgamento: 12/02/2021, 1ª Turma, Data de Publicação: e – DJF3 Judicial 1 DATA: 23/02/2021).

Nesse sentido, a Resolução ANM nº 90/2021, na redação vigente, apesar de representar um avanço ao regulamentar as garantias minerárias, não prevê instrumentos capazes de proteger os direitos dos superficiários frente a tais operações.

Não há, por exemplo, obrigação de comunicação prévia aos superficiários ou transparência mínima quanto aos valores envolvidos nas operações financeiras, o que perpetua a assimetria de informações e a invisibilidade social dos afetados. Em contrapartida, o sistema minerário atual permite que empresas levantem vultosos recursos financeiros utilizando títulos minerários, enquanto indenizam os proprietários de forma desproporcional, criando uma dissociação entre o valor econômico gerado pela mineração e os impactos socioambientais que ela impõe.

Por essa razão, a revisão normativa em curso deve buscar corrigir essas falhas estruturais, sem ferir os limites estabelecidos pela legislação federal e pelo Código de Mineração. Para tanto, propõe-se que a ANM introduza mecanismos de controle e transparência, dentre os quais destacam-se:

(i) Transparência obrigatória e plataforma pública de informações: A ANM deve disponibilizar uma base de dados pública e atualizada, contendo informações essenciais sobre os contratos de penhor minerário, como o valor da operação, a extensão da área vinculada, os processos minerários envolvidos e a identificação, ainda que genérica, das comunidades e superficiários impactados. Essa transparência é compatível com o princípio da publicidade administrativa e não viola o sigilo comercial, uma vez que se limita a dados objetivos necessários à fiscalização social e institucional.

(ii) Comunicação prévia obrigatória aos superficiários: Antes do registro ou averbação de qualquer contrato de penhor minerário, a ANM deve exigir que os superficiários sejam notificados, garantindo-lhes o direito à ciência e manifestação formal no processo administrativo. Embora não se trate de exigir sua anuência prévia, essa medida assegura a boa-fé e fortalece a função social da mineração, prevenindo litígios e fortalecendo a confiança no sistema regulatório.

(iii) Parâmetros justos para indenização: Sempre que houver contrato de penhor minerário registrado, o valor atribuído aos direitos minerários na operação financeira deverá servir como parâmetro mínimo para a apuração da indenização a ser paga aos superficiários. Assim, por exemplo, se uma área foi utilizada como garantia em operação de R$ 600 milhões, não é aceitável que os proprietários recebam compensação irrisória, desprovida de qualquer relação proporcional com o valor econômico efetivamente gerado. Essa medida não implica transferência automática de valores, mas assegura um critério de justiça distributiva e equidade.

(iv) Atuação preventiva e integrada da ANM: Nos casos em que houver grande discrepância entre os valores das garantias e as indenizações, a ANM deve emitir nota técnica e disponibiliza-la no bojo do processo relacionado ao direito minerário em questão, como forma de prevenir abusos, coibir fraudes e evitar que a mineração se torne vetor de injustiças sociais.

Essas propostas se alinham aos princípios constitucionais previstos nos artigos 5º, XXIII; 170, III; e 225, que tratam da função social da propriedade, da ordem econômica e da proteção ambiental. Também respeitam os limites da legislação minerária, pois não alteram os critérios de outorga definidos pela União, apenas complementam a regulação para conferir maior equilíbrio social e segurança jurídica.

Em conclusão, a revisão da Resolução ANM nº 90/2021 representa uma oportunidade histórica para modernizar o marco regulatório do setor mineral brasileiro. Ao estabelecer parâmetros claros de transparência, participação e justiça social, a ANM poderá não apenas corrigir distorções que afetam os superficiários, mas também fortalecer a legitimidade da mineração como atividade essencial ao desenvolvimento do país. Um sistema equilibrado, em que mineradoras, financiadores, comunidades e superficiários coexistam em harmonia, é condição indispensável para que o Brasil avance rumo a uma mineração moderna, ética e sustentável, que respeite os direitos fundamentais e promova o desenvolvimento com equidade.

Proposta de Inclusão Normativa: Proteção aos Superficiários

Artigo 4º – C  Transparência e parâmetros para a proteção dos superficiários

I – Sempre que um direito minerário for oferecido como garantia em operação de financiamento, a mineradora deverá protocolar junto à ANM:

1. a) a identificação detalhada da área abrangida pela operação;
2. b) o valor da operação financeira vinculada à garantia;
3. c) a relação de municípios e comunidades impactadas pela atividade minerária vinculada ao título oferecido em penhor.

II – A ANM disponibilizará em plataforma pública, de forma acessível e resumida, informações essenciais sobre os direitos minerários oferecidos em garantia, incluindo o valor declarado da operação, o processo minerário correspondente e a área vinculada, resguardados os segredos comerciais.

III – O valor atribuído ao direito minerário oferecido em garantia deverá servir como parâmetro mínimo para subsidiar laudos periciais utilizados na fixação de indenizações aos superficiários, de modo a assegurar que a compensação reflita, ainda que parcialmente, a valorização econômica decorrente da atividade mineral.

IV – Em casos de expressiva discrepância entre o valor do contrato de garantia e o valor indenizatório proposto pela mineradora, a ANM deverá emitir nota técnica e disponibiliza-la no bojo do processo relacionado ao direito minerário em questão, como forma de prevenir abusos, coibir fraudes e evitar que a mineração se torne vetor de injustiças sociais.

V – Antes da averbação da garantia, a mineradora deverá apresentar comprovante de notificação aos superficiários da área afetada, assegurando-lhes ciência prévia sobre a operação e o direito de acompanhar o processo administrativo, sem que isso configure anuência obrigatória.

VI – Os valores de indenização deverão ser calculados considerando não apenas o valor fundiário rural, mas também a valorização da área em razão da sua vinculação a atividade minerária, de forma proporcional ao valor atribuído no contrato de penhor minerário.

Sendo assim, a modernização da Resolução ANM nº 90/2021 deve ser acompanhada de um compromisso inequívoco com a justiça social e a equidade. A inclusão de parâmetros claros para a proteção dos superficiários não apenas garante o respeito aos direitos constitucionais dessas comunidades, como também fortalece a segurança jurídica do setor, previne conflitos e promove um ambiente de negócios mais estável e sustentável.

O estabelecimento de regras transparentes e vinculadas a valores reais de mercado proporcionará a construção de um marco regulatório sólido, que concilie a expansão do setor mineral com a proteção dos cidadãos e do patrimônio socioambiental brasileiro.

[1] Processo nº 5595311-02.2018.8.09.0103 – Comarca de Minaçu/GO.

A Constituição Federal, em seu art. 22, XII, dispõe que compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia. Já o art. 176, caput e §1º, estabelece que as jazidas, em lavra ou não, bem como os recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica, constituem propriedade distinta da do solo, pertencentes exclusivamente à União, sendo garantido ao concessionário o direito ao produto da lavra.

Dessa arquitetura constitucional, decorre a centralidade do ente federal no regime jurídico minerário. É a União que:

• Define o conteúdo normativo da pesquisa e da lavra mineral;

• Outorga títulos de concessão, permissão e autorização por meio da Agência Nacional de Mineração (ANM);

• Estabelece obrigações, direitos e penalidades dos titulares de direitos minerários;

• Institui e disciplina a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), prevista no art. 20, §1º, da CF, cuja natureza jurídica é de receita patrimonial da União.

Essa centralização não impede que Estados e Municípios tenham participação legítima em políticas horizontais de desenvolvimento, planejamento, fomento à inovação tecnológica, ordenamento territorial e licenciamento ambiental, este último no âmbito da competência comum definida nos arts. 23, VI e VII, e 24, VI, da CF. Contudo, tais competências devem ser exercidas sem inovar no regime jurídico minerário federal, respeitando as normas gerais nacionais e os princípios constitucionais do federalismo cooperativo.

O Supremo Tribunal Federal, em diversas oportunidades, tem reforçado esses limites. Destaca-se o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6672/RR, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, em que se declarou a inconstitucionalidade de uma lei estadual que simplificava o licenciamento ambiental para atividades de garimpo, inclusive autorizando o uso de mercúrio. Nesse precedente paradigmático, o STF estabeleceu que a competência legislativa concorrente em matéria ambiental não permite que Estados simplifiquem ou alterem procedimentos previstos em legislação nacional, tampouco que, sob o pretexto de tratar do licenciamento, acabem regulamentando aspectos da própria atividade de lavra, matéria reservada à União.

O Tribunal afirmou, em termos expressos, que normas estaduais que disciplinem etapas da pesquisa ou da lavra usurpam a competência privativa da União, configurando vício formal insanável. Este entendimento é integralmente aplicável à lei goiana, que, ao prever que a AMIC/GO terá atribuições ligadas à “pesquisa, exploração, beneficiamento, refino, transporte e comercialização” de minerais críticos, avança sobre campos de competência exclusivos da União, aproximando-se de uma estrutura regulatória paralela àquela desempenhada pela ANM.

Além disso, no julgamento da ADI 6672/RR, o STF reforçou que o licenciamento ambiental não pode ser modificado por leis estaduais que criem regimes diferenciados ou privilégios automáticos. No caso de Goiás, a previsão de prioridade no licenciamento ambiental para projetos localizados nas ZEMCs estabelece um tratamento privilegiado a determinados empreendimentos, o que viola:

• O princípio da isonomia, ao favorecer um setor econômico em detrimento de outros;

• O princípio da precaução, essencial à proteção ambiental;

• E as normas gerais federais que regem o licenciamento, notadamente a Lei Complementar nº 140/2011 e a Lei nº 6.938/1981.

Assim como na lei roraimense declarada inconstitucional, a previsão goiana cria um atalho procedimental que distorce o caráter técnico e imparcial do licenciamento, transformando-o em instrumento de política industrial, o que é incompatível com a Constituição. O STF já consolidou entendimento de que o licenciamento deve ser conduzido segundo critérios técnicos uniformes, não podendo ser flexibilizado ou simplificado por leis locais que busquem atender interesses econômicos específicos.

Outro ponto crítico da lei goiana diz respeito à criação do Fundo Estadual de Desenvolvimento dos Minerais Críticos (FEDMC). A criação de um fundo, por si só, é legítima quando voltada a centralizar recursos orçamentários, convênios, doações e rendimentos financeiros destinados a políticas de desenvolvimento sustentável. Todavia, a lei prevê como fontes de receita “royalties e taxas incidentes sobre a exploração e comercialização dos minerais críticos”, o que contraria frontalmente o regime constitucional.

Além disso, a CFEM possui caráter exaustivo como compensação financeira pela exploração de recursos minerais. Nenhum Estado pode criar encargos adicionais ou paralelos que incidam sobre a mesma base econômica, sob pena de bitributação e violação aos artigos 20, §1º, 22, XII, e 176 da Constituição. É admissível, apenas, a instituição de taxas de polícia administrativa, estritamente vinculadas ao custo de fiscalização e controle ambiental, com base de cálculo proporcional ao serviço prestado.

Portanto, a inclusão de royalties estaduais ou de taxas calculadas sobre a produção ou faturamento dos minerais, como faz a lei goiana, é manifestamente inconstitucional, reproduzindo a mesma vedação que o STF consolidou em reiterados precedentes.

Ademais, a lei confere à AMIC/GO competência para definir, por resolução, quais minerais serão considerados “críticos”. Embora a classificação para fins internos de planejamento e fomento seja admissível, tal prerrogativa se torna inconstitucional se dela decorrerem efeitos jurídicos vinculantes, como tratamento diferenciado no licenciamento ou na tributação. Nesses casos, haveria invasão da competência da União e risco de conflito com normas federais que já disciplinam produtos minerais específicos, como os remineralizadores regulados pelo Ministério da Agricultura e pela ANM.

À vista do exposto, conclui-se que a Lei Estadual nº 23.597/2025 é parcialmente inconstitucional. São compatíveis com a Constituição as disposições voltadas à organização interna do Poder Executivo e ao planejamento estratégico de políticas públicas de desenvolvimento, inovação tecnológica e sustentabilidade, desde que limitadas ao fomento e à coordenação administrativa.

Por outro lado, devem ser declarados inconstitucionais os dispositivos que:

• Atribuem à AMIC/GO poderes regulatórios sobre pesquisa, lavra, transporte e comercialização de minerais;

• Estabelecem prioridade automática no licenciamento ambiental para empreendimentos nas ZEMCs, violando a legislação nacional e os princípios constitucionais;

• Instituem royalties ou taxas estaduais que incidam diretamente sobre a exploração mineral, em afronta ao regime da CFEM.

A jurisprudência do STF, especialmente no julgamento da ADI 6672/RR, reforça a necessidade de preservar a unidade normativa do regime minerário nacional e de impedir que Estados criem estruturas normativas paralelas ou privilégios setoriais que possam comprometer a segurança jurídica e a proteção ambiental.

Assim, a solução adequada é a declaração de nulidade das disposições inconstitucionais, com preservação do núcleo legítimo da lei por meio de interpretação conforme à Constituição. Isso permitirá que Goiás continue a fomentar políticas estratégicas para minerais críticos e inovação tecnológica, sem violar a competência privativa da União e sem fragilizar os mecanismos de proteção ambiental e de governança federativa.

Dessa forma, garante-se a harmonização do federalismo cooperativo, a segurança jurídica dos agentes econômicos e a proteção do patrimônio mineral brasileiro, em consonância com os princípios constitucionais e a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal.

A ação é baseada no art. 231, §3º da Constituição Federal, que assegura aos povos indígenas participação nos resultados da exploração de recursos naturais em suas terras. O caso também se apoia em decisão recente do Supremo Tribunal Federal (STF), que reconheceu esse direito como exigível e determinou que o Congresso Nacional regulamente a matéria

STF reconhece direito de participação de indígenas em lucros de hidrelétricas

Em junho de 2024, o STFreferendou Medida Cautelar de Relatoria do Ministro Flávio Dino no Mandado de Injunção 7490/DF, de autoria da Associação Yudjá Miratu da Volta Grande do Xingu e outras. Na decisão, os ministros reconheceram a omissão do Congresso Nacional em regulamentar o artigo 231, §3º da Constituição, e assegurou aos indígenas, como participação nos resultados do empreendimento hidrelétrico de Belo Monte, o recebimento de 100% do valor atualmente repassado à União, a título de Compensação Financeira pela Utilização dos Recursos Hídricos (CFURHA). A Suprema Corte concedeu ao Congresso o prazo de 24 meses para legislar sobre o tema.

Além disso, o Supremo Tribunal Federal (STF) estabeleceu que a referida decisão envolvendo a participação econômica de povos indígenas nos resultados da exploração de recursos hídricos em seus territórios tem efeito erga omnes, ou seja, vale para todas as comunidades indígenas no Brasil. Na prática, isso significa que qualquer empreendimento existente ou futuro, voltado para o aproveitamento de potenciais energéticos — como a instalação de usinas hidrelétricas — deverá respeitar os mesmos parâmetros definidos pelo caso de Belo Monte.

Assim, independentemente da região ou do povo afetado, o modelo fixado pelo STF se aplica de forma obrigatória, garantindo que as comunidades indígenas impactadas recebam compensação justa e proporcional pelos impactos socioambientais e culturais decorrentes dessas atividades, que historicamente geraram profundas transformações onde quer que se instalassem.

“A decisão do Supremo Tribunal Federal consolida um marco jurídico na efetivação dos direitos constitucionais dos povos indígenas, especialmente no que se refere à participação nos resultados econômicos da exploração de recursos hídricos e energéticos em seus territórios. Não se trata de um benefício ou concessão, mas do cumprimento de um comando expresso na Constituição Federal, agora validado pela Suprema Corte. brasileira”, afirma Daniel Cavalcante, advogado da comunidade Akrôhti Apinajé.

Ele ressalta que a UHE Estreito opera há anos sem observar os direitos fundamentais do povo Apinajé, em descompasso com a Convenção 169 da OIT e com os princípios constitucionais de proteção diferenciada aos povos originários.

“O que se busca por meio desta ação é a efetivação de garantias que já estão previstas em lei e reconhecidas pela Suprema Corte, representando não apenas uma reparação legal, mas também uma reparação histórica, diante de décadas de exploração sem a devida contrapartida e sem consulta prévia, livre e informada às comunidades impactadas”, conclui Cavalcante.

Reparação financeira e danos morais

Além da participação econômica retroativa e futura nos lucros gerados pela usina, a comunidade Apinajé pede indenização por danos morais coletivos, citando violações ao direito à consulta prévia, livre e informada, conforme previsto na Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). A ação também destaca a ausência de um Estudo do Componente Indígena (ECI) adequado durante o processo de licenciamento ambiental da UHE Estreito.

UHE Estreito

Estreito é uma das principais hidrelétricas da região Norte/Nordeste, com impacto direto em diversas comunidades locais, incluindo territórios tradicionalmente ocupados pelos Apinajé. Embora os indígenas não tenham sido fisicamente deslocados, a ação argumenta que houve impacto cultural, ambiental e econômico, suficiente para configurar a necessidade de compensação e participação econômica conforme a legislação vigente.

A ação pode abrir precedente para outras comunidades indígenas afetadas por grandes obras de infraestrutura no Brasil que buscam reparação por violação de direitos territoriais e ausência de participação nos processos decisórios.

Procurado pela reportagem o Consórcio Estreito Energia, que administra a usina hidrelétrica não se manifestou sobre a Ação Civil Pública na Justiça Federal de Araguaína.

Neste artigo, vamos detalhar os principais aspectos do Direito Minerário e Ambiental, abordando as normas vigentes, os procedimentos para licenciamento, as obrigações das mineradoras e os cuidados que devem ser adotados para minimizar riscos jurídicos e ambientais.

O que é Direito Minerário?

Direito Minerário é o ramo do direito que regula a exploração dos recursos minerais no território nacional. Ele define regras sobre a concessão de direitos, exploração, pesquisa, extração, transporte, comercialização e controle das atividades relacionadas à mineração.

A legislação minerária brasileira é pautada principalmente pelo Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/1967) e por normas complementares emitidas por órgãos como o DNPM (atualmente ANM – Agência Nacional de Mineração).

A interface entre Direito Minerário e Direito Ambiental

A mineração, por sua natureza, impacta significativamente o meio ambiente. Por isso, o Direito Minerário está intimamente ligado ao Direito Ambiental, que impõe regras para proteger os ecossistemas, a saúde pública e o patrimônio natural.

O licenciamento ambiental é um dos principais instrumentos dessa intersecção, exigindo que as mineradoras demonstrem o controle dos impactos causados e apresentem planos de recuperação das áreas degradadas.

Licenciamento ambiental na mineração: etapas essenciais

O licenciamento é obrigatório para qualquer atividade minerária e segue etapas específicas:

• Licença Prévia (LP): avalia a viabilidade ambiental do projeto e sua localização;
• Licença de Instalação (LI): autoriza o início da implantação da atividade, com base nos projetos aprovados;
• Licença de Operação (LO): permite o início da exploração propriamente dita, após a verificação das condições ambientais.

O não cumprimento dessas etapas pode gerar multas, embargos e até interrupção da atividade.

Obrigações legais das mineradoras

Além do licenciamento, as mineradoras devem cumprir uma série de exigências legais para operar em conformidade, entre elas:

• Elaborar e implementar o Plano de Controle Ambiental (PCA), detalhando ações para mitigar impactos;
• Desenvolver o Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD), garantindo a restauração dos locais após a extração;
• Manter o monitoramento ambiental constante, registrando dados e reportando às autoridades;
• Garantir a segurança dos trabalhadores e das comunidades próximas, conforme normas regulamentadoras;
• Cumprir os compromissos sociais e ambientais pactuados nos termos de condicionamento do licenciamento.

Principais riscos e penalidades

O descumprimento das normas ambientais e minerárias pode acarretar:

• Multas administrativas elevadas;
• Embargo total ou parcial das atividades;
• Responsabilização civil e obrigação de indenizar danos;
• Processos criminais por crimes ambientais;
• Danos à reputação da empresa e perda de confiança do mercado.

A prevenção é a melhor estratégia para evitar esses riscos, por meio da conformidade e do acompanhamento contínuo.

Como evitar problemas jurídicos na mineração

Algumas boas práticas são fundamentais para garantir segurança jurídica e ambiental, tais como:

1. Conhecer detalhadamente a legislação

Atualizar-se constantemente sobre as normas federais, estaduais e municipais aplicáveis.

2. Planejar adequadamente as atividades

Elaborar estudos de impacto ambiental e planos de controle e recuperação antes de iniciar qualquer operação.

3. Investir em monitoramento e controle

Manter sistemas de monitoramento ambiental eficazes e prontidão para responder a eventuais incidentes.

4. Promover a transparência e o diálogo

Engajar a comunidade e órgãos públicos, promovendo audiências e disponibilizando informações claras.

5. Contar com assessoria jurídica especializada

Ter suporte técnico e jurídico para revisar contratos, acompanhar processos administrativos e atuar preventivamente.

O papel dos municípios e órgãos públicos

Embora o licenciamento ambiental seja conduzido por órgãos estaduais e federais, os municípios também têm papel relevante, especialmente na fiscalização local e no ordenamento territorial.

Municípios podem apoiar o desenvolvimento sustentável da mineração, atuando em parceria com mineradoras e órgãos ambientais para garantir a proteção dos recursos naturais e o bem-estar da população.

Tendências e desafios no Direito Minerário e Ambiental

O setor minerário tem enfrentado crescentes exigências legais e sociais, demandando maior responsabilidade ambiental e transparência.

Desafios atuais incluem:

• A adaptação às normas internacionais e acordos climáticos;
• A incorporação de tecnologias sustentáveis;
• A gestão adequada dos resíduos e passivos ambientais;
• A mitigação dos impactos sociais e econômicos nas comunidades.

O acompanhamento jurídico atualizado é essencial para navegar por esse cenário complexo.

Como o escritório de Daniel Cavalcante pode ajudar

Com ampla experiência em Direito Minerário e Ambiental, o escritório Barreto e Dolabella oferece:

• Consultoria para adequação legal e ambiental;
• Assessoria em processos de licenciamento e defesa administrativa;
• Atuação judicial para proteção de direitos e responsabilização de infratores;
• Treinamentos e capacitação para equipes técnicas e jurídicas;
• Apoio na mediação de conflitos entre mineradoras, poder público e comunidades.

Considerações finais

A mineração sustentável é possível e depende do compromisso das empresas e da fiscalização rigorosa dos órgãos públicos, com apoio jurídico qualificado.

Estar em conformidade com o Direito Minerário e Ambiental não é apenas uma obrigação legal, mas uma estratégia para a longevidade e reputação das operações minerárias.

Se você atua no setor e quer garantir a segurança jurídica e ambiental do seu projeto, conte com especialistas para orientar e defender seus interesses.

Para municípios e gestores públicos, compreender os aspectos da responsabilidade ambiental na mineração é fundamental para garantir a proteção do meio ambiente, o cumprimento das normas e a segurança jurídica das ações locais.

Neste artigo, vamos explorar os conceitos básicos da responsabilidade ambiental na mineração, a legislação aplicável, os deveres das mineradoras e dos municípios, além de como atuar para prevenir e remediar danos ambientais.

O que é responsabilidade ambiental na mineração?

Responsabilidade ambiental significa a obrigação das empresas e indivíduos de responderem pelos danos causados ao meio ambiente, seja pela prevenção, reparação ou compensação dos impactos.

No contexto da mineração, isso envolve práticas que minimizem os efeitos negativos durante a extração, transporte, beneficiamento e descarte de resíduos minerais.

A responsabilidade pode ser civil, administrativa e penal, e está amparada por diversas normas legais, como a Lei nº 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente), o Código de Mineração, e o Decreto nº 99.274/1990, entre outros.

Principais obrigações das mineradoras

As mineradoras devem cumprir uma série de requisitos para atuar dentro da legalidade ambiental, entre eles:

• Licenciamento ambiental: obtenção das licenças prévia, de instalação e de operação junto aos órgãos ambientais competentes;
• Plano de Controle Ambiental (PCA): documento que apresenta as medidas para prevenir e controlar os impactos ambientais da atividade;
• Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD): ações para reabilitar as áreas afetadas após o término da mineração;
• Monitoramento ambiental: acompanhamento contínuo dos indicadores ambientais para detectar possíveis problemas;
• Compensação ambiental: pagamento ou execução de medidas compensatórias em áreas impactadas.

O não cumprimento dessas obrigações pode acarretar multas, embargo da atividade, processos judiciais e até responsabilização criminal.

Papel dos municípios na gestão ambiental da mineração

Embora o licenciamento e fiscalização ambiental sejam geralmente de responsabilidade estadual e federal, os municípios têm papel fundamental na gestão local, que inclui:

• Monitorar e fiscalizar o impacto da mineração no território municipal;
• Promover a educação ambiental junto às comunidades afetadas;
• Exigir transparência e participação social nos processos decisórios;
• Apoiar a elaboração e implementação de planos de desenvolvimento sustentável;
• Cooperar com órgãos ambientais e jurídicos para ações preventivas e corretivas.

Além disso, os municípios podem, através do ordenamento urbano e do Código de Posturas, estabelecer normas complementares para a proteção do meio ambiente local.

Principais impactos ambientais da mineração

Os impactos da mineração podem ser diversos e afetar várias dimensões do meio ambiente e da sociedade, tais como:

• Degradação do solo: remoção da camada superficial e contaminação por resíduos;
• Poluição hídrica: contaminação de rios e lençóis freáticos por produtos químicos e sedimentos;
• Desmatamento: remoção da vegetação para abrir áreas de extração;
• Emissão de poeira e gases: poluição do ar com partículas e gases tóxicos;
• Alteração da paisagem e biodiversidade: destruição de habitats naturais e desequilíbrio ecológico;
• Impactos sociais: deslocamento de comunidades, mudanças na economia local e riscos à saúde.

A correta gestão desses impactos é crucial para o desenvolvimento sustentável da mineração.

Responsabilidade civil e penal na mineração

Quando ocorrem danos ambientais, a legislação brasileira prevê:

• Responsabilidade civil: obrigação de reparar o dano causado, por meio da recuperação ambiental ou indenização;
• Responsabilidade administrativa: aplicação de sanções por órgãos ambientais, como multas e embargo;
• Responsabilidade penal: punição criminal nos casos de crimes ambientais, que podem incluir detenção e multas pessoais.

A comprovação da responsabilidade pode ser complexa, exigindo perícias técnicas e acompanhamento jurídico especializado.

Como os municípios podem se proteger e agir

Para proteger o meio ambiente e garantir a responsabilidade das mineradoras, os municípios devem:

1. Fortalecer a fiscalização local

Investir em equipes técnicas para monitorar as operações, coletar dados e registrar eventuais irregularidades.

2. Promover parcerias técnicas e jurídicas

Trabalhar junto a universidades, órgãos ambientais e escritórios especializados para obter suporte técnico e jurídico.

3. Estimular a participação comunitária

Incentivar a população a denunciar problemas e participar de audiências públicas e consultas ambientais.

4. Adotar planos municipais de mineração sustentável

Desenvolver estratégias locais alinhadas com as normas federais e estaduais para compatibilizar mineração e proteção ambiental.

5. Propor ações judiciais quando necessário

Quando houver descumprimento das obrigações, ingressar com medidas legais para obrigar a reparação dos danos e a responsabilização.

Exemplos práticos de atuação municipal

Municípios que possuem mineração em seu território já vêm adotando práticas eficazes para garantir a proteção ambiental, tais como:

• Criação de comitês locais de mineração com representantes da sociedade civil e do poder público;
• Elaboração de relatórios públicos de acompanhamento ambiental;
• Solicitação de auditorias independentes sobre os impactos da mineração;
• Celebrar termos de ajustamento de conduta (TAC) com mineradoras para garantir o cumprimento das obrigações.

Essas medidas contribuem para maior transparência e controle social, fortalecendo a governança ambiental local.

O papel do escritório de Daniel Cavalcante

O escritório Barreto e Dolabella, por meio do advogado Daniel Cavalcante, tem expertise em Direito Ambiental e Minerário, auxiliando municípios na:

• Análise e revisão de contratos e licenças ambientais;
• Assessoria na fiscalização e monitoramento das atividades minerárias;
• Propositura de medidas administrativas e judiciais contra irregularidades;
• Capacitação e treinamento das equipes municipais;
• Mediação de conflitos entre poder público, comunidades e mineradoras.

Conclusão

A responsabilidade ambiental na mineração é um tema complexo e estratégico para municípios mineradores. Conhecer as obrigações legais, monitorar os impactos e atuar preventivamente são passos fundamentais para garantir a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável.

O apoio jurídico especializado é essencial para fortalecer essa atuação, assegurando que os direitos dos municípios sejam respeitados e que as mineradoras cumpram suas responsabilidades.

Neste artigo, vamos abordar os principais pontos sobre a CFEM, sua importância para os municípios, aspectos legais, cálculos, fiscalização e estratégias jurídicas para garantir o correto recebimento desses recursos. Se você é gestor público, advogado ou profissional do setor minerário, este guia é essencial para orientar suas decisões.

O que é a CFEM e qual a sua finalidade?

A CFEM foi instituída pela Lei nº 13.540/2017, que alterou a Lei nº 7.990/1989, e representa um tributo pago pelas empresas mineradoras ao governo, calculado sobre o faturamento bruto da venda dos minérios extraídos.

Seu objetivo é compensar os municípios, estados e a União pelos impactos ambientais e sociais causados pela atividade mineradora, além de fomentar investimentos locais em infraestrutura, saúde, educação e meio ambiente.

A arrecadação da CFEM é dividida da seguinte forma:

• 65% para os municípios onde ocorre a extração mineral;
• 23% para o estado minerador;
• 12% para a União.

Importância da CFEM para os municípios mineradores

Para muitos municípios, especialmente os pequenos e médios, a CFEM representa uma parcela significativa do orçamento. Esses recursos ajudam a custear obras públicas, serviços sociais, monitoramento ambiental e ações de mitigação dos impactos da mineração.

Entretanto, a complexidade do cálculo, a fiscalização e a correta aplicação da CFEM podem gerar dúvidas e conflitos. É essencial que os municípios estejam atentos para:

• Garantir o correto cálculo da base de incidência pela mineradora;
• Fiscalizar o pagamento e exigir a transparência nos dados;
• Usar os recursos conforme as prioridades locais, respeitando a legislação;
• Preparar defesas jurídicas em casos de litígios ou cobrança incorreta.

Como é calculada a CFEM?

O cálculo da CFEM varia conforme o tipo de minério explorado, com alíquotas fixadas em lei que podem ir de 0,2% até 3% sobre o faturamento bruto da venda do produto.

As principais alíquotas são:

• Minério de ferro: 3%
• Ouro: 1%
• Carvão mineral: 2%
• Outros minerais: 2%

A fórmula básica para cálculo da CFEM é:

CFEM Devida = Valor da venda bruta x Alíquota aplicável

É importante que o município tenha acesso aos dados exatos das vendas e volume extraído para garantir que o cálculo esteja correto.

Principais desafios na fiscalização da CFEM

Apesar da CFEM ser um direito assegurado aos municípios mineradores, a fiscalização eficaz ainda é um desafio em muitas regiões:

• Falta de transparência das mineradoras quanto aos volumes vendidos e valores faturados;
• Dificuldade de acesso às informações junto à Agência Nacional de Mineração (ANM);
• Falhas nos sistemas de monitoramento e declaração;
• Ausência de equipes técnicas capacitadas para analisar e contestar os dados;
• Conflitos judiciais por cobranças indevidas ou insuficientes.

Por isso, a assessoria jurídica especializada é fundamental para orientar o município na implementação de sistemas de controle e na adoção de medidas administrativas e judiciais para garantir o recebimento correto da CFEM.

Estratégias jurídicas para garantir a correta arrecadação da CFEM

Municípios podem atuar em diversas frentes para assegurar seus direitos:

1. Implantação de sistemas de monitoramento e controle

Criar uma equipe técnica dedicada à análise dos relatórios das mineradoras, cruzamento de dados e acompanhamento das vendas declaradas.

2. Ações de transparência e requerimentos administrativos

Solicitar formalmente informações detalhadas às mineradoras e à ANM, fundamentando os pedidos com base na legislação vigente.

3. Ações judiciais para cobrança de valores devidos

Em casos de irregularidades ou omissões, ajuizar ações para cobrança da CFEM não recolhida, com base em auditorias e perícias técnicas.

4. Participação em fóruns e conselhos

Integrar grupos que discutem a gestão da CFEM, fortalecendo a rede de controle social e troca de informações.

Atualizações legislativas e jurisprudenciais

É importante que os municípios estejam atualizados sobre mudanças na legislação e decisões judiciais que impactem a CFEM. Por exemplo, recentes acórdãos do Superior Tribunal de Justiça (STJ) têm confirmado a constitucionalidade da cobrança sobre a base de faturamento e reforçado a autonomia municipal para fiscalizar e exigir o pagamento.

Além disso, alterações propostas para tornar os processos de arrecadação mais transparentes e eficientes têm sido discutidas no Congresso Nacional.

Como o escritório de Daniel Cavalcante pode ajudar

Com ampla experiência em Direito Minerário e Ambiental, o escritório Barreto e Dolabella, por meio do advogado Daniel Cavalcante, oferece consultoria especializada para municípios mineradores, ajudando a:

• Avaliar a situação atual da CFEM no município;
• Implementar processos internos de controle e fiscalização;
• Propor ações administrativas e judiciais para garantir a arrecadação correta;
• Capacitar equipes locais para atuar na área.

Conclusão

A CFEM é um recurso vital para o desenvolvimento sustentável dos municípios mineradores, mas seu correto gerenciamento exige conhecimento técnico e jurídico. Estar atento às obrigações, direitos e possibilidades legais é fundamental para garantir que esses recursos sejam efetivamente recebidos e aplicados.

Se sua prefeitura precisa de apoio para entender, fiscalizar ou cobrar a CFEM, conte com uma assessoria jurídica especializada e dedicada.