CONTRIBUIÇÃO TÉCNICA À CONSULTA PÚBLICA ANM Nº 4/2025
Proponente: Daniel Cavalcante – OAB/PA nº 21.226
Tema: Revisão da Resolução ANM nº 90/2021 – Oferecimento de direitos minerários como garantia em operações de financiamento.
Eixo Temático 2 – Outorga Mineral – Agenda Regulatória ANM 2025/2026.
A presente contribuição técnica é direcionada à revisão da Resolução ANM nº 90/2021, que regulamenta os artigos 43 e 44 do Decreto nº 9.406/2018 e estabelece as hipóteses de oferecimento de direitos minerários como garantia em operações de captação de recursos para o financiamento da mineração. Este tema, inserido no Eixo Temático 2 – Outorga Mineral da Agenda Regulatória ANM 2025/2026, não se trata apenas de um ajuste normativo, mas de uma oportunidade ímpar de modernização do marco regulatório brasileiro, capaz de alinhar a atividade minerária aos princípios constitucionais da função social da propriedade, da justiça social, do desenvolvimento sustentável e da boa-fé objetiva.
O setor minerário é, historicamente, um dos pilares do desenvolvimento econômico do Brasil. Todavia, a trajetória de crescimento econômico baseada na exploração dos recursos minerais não pode se dar à revelia da proteção dos direitos fundamentais das comunidades afetadas e dos superficiários, que são os legítimos proprietários da terra onde se assentam as operações minerárias. A Constituição Federal, em seu artigo 176, consagra que as jazidas e demais recursos minerais pertencem à União, sendo distinta a propriedade do solo e a do subsolo. Entretanto, esse mesmo dispositivo assegura aos superficiários direitos inalienáveis à justa indenização pelos danos decorrentes da pesquisa e da lavra, sendo esse equilíbrio condição essencial para a legitimidade da mineração como atividade estratégica para o país.
A prática que ora se discute – a utilização dos direitos minerários como garantia em operações de financiamento – reflete um avanço no mercado, na medida em que permite às empresas mineradoras captar recursos vultosos junto a instituições financeiras nacionais e internacionais, estruturando complexas operações para expansão, regularização e modernização de seus empreendimentos. Contudo, verifica-se que essas operações, por sua relevância econômica, têm gerado distorções severas no tratamento dispensado aos superficiários. Em diversos casos, áreas sob servidão minerária provisória, ou mesmo áreas em disputa judicial, têm sido oferecidas em penhor minerário como garantias contratuais em valores que ultrapassam centenas de milhões de reais, sem qualquer comunicação ou ciência aos proprietários afetados, tampouco autorização judicial.
Em situações concretas, como observado em casos recentes envolvendo a mineração de terras raras[1], constata-se que uma mesma área é utilizada para a captação de recursos financeiros em montantes expressivos – como contratos de penhor minerário de até US$ 115.000.000,00, equivalentes a mais de R$ 600 milhões – enquanto os superficiários, titulares da propriedade superficial, recebem indenizações irrisórias, muitas vezes inferiores a 1% desse valor, calculadas com base em laudos que consideram exclusivamente o valor fundiário rural, desconsiderando totalmente a valorização imobiliária decorrente da atividade minerária. Essa discrepância caracteriza verdadeiro enriquecimento sem causa e viola os princípios constitucionais da proporcionalidade, da justiça distributiva e da boa-fé objetiva, fomentando uma percepção de injustiça que compromete a legitimidade social da mineração e intensifica os conflitos fundiários.
Sob a ótica jurídica, a fragilidade dessas operações é ainda mais evidente. O artigo 1.420 do Código Civil dispõe, de forma clara e inequívoca, que “só aquele que pode alienar poderá empenhar, hipotecar ou dar em anticrese; só os bens que se podem alienar poderão ser dados em penhor, anticrese ou hipoteca”. Em outras palavras, a validade da garantia pignoratícia está condicionada à prerrogativa legal do garantidor de alienar o bem oferecido em penhor. No contexto minerário, quando uma área se encontra gravada por uma servidão provisória, pendente de homologação judicial ou sujeita a litígio, a mineradora não detém o pleno poder de disposição sobre esse bem. Assim, a oferta dessa área como garantia configura uma operação juridicamente ineficaz, pois realizada por quem não possui a chamada potestas alienandi.
A jurisprudência brasileira, tanto no âmbito cível quanto minerário, é inclinada nesse sentido, reconhecendo a nulidade de garantias prestadas por quem não pode alienar ou dispor do bem. Diversos tribunais já se manifestaram no sentido de declarar ineficazes contratos de penhor em situações análogas, inclusive com determinação de restituição dos bens ao legítimo proprietário ou pagamento de indenização compatível com o valor de mercado. Essa interpretação se coaduna com a necessidade de segurança jurídica e proteção de terceiros de boa-fé, fundamentos indispensáveis para um ambiente regulatório confiável. Vejamos:
E M E N T A DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. PENHOR. JOIAS. COMODATO. GARANTIA PIGNORATÍCIA DADA POR QUEM NÃO PODE ALIENAR OS BENS. ART. 1.420 DO CÓDIGO CIVIL. INEFICÁCIA DA GARANTIA. HONORÁRIOS. CAUSALIDADE. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. 1. Pretende a parte autora a declaração de nulidade de três contratos de penhor firmados entre os réus, com a condenação da CEF à restituição dos bens dados em garantia pignoratícia ou pagamento de indenização correspondente ao valor de mercado destes bens, sustentando ser a verdadeira proprietária destes. 2. Demonstrado nos autos que a autora emprestou ao corréu Alexandre as joias em questão, e que este se dirigiu à uma agência da CEF e obteve empréstimo, dando os bens em garantia pignoratícia. 3. O corréu Alexandre não é o proprietário, mas apenas comodatário destes bens, e não tinha autorização para aliená-los, de sorte que não poderia empenhá-los, por expressa vedação legal contida no artigo 1.420, caput, do Código Civil. 4. Sentença reformada para se declarar a ineficácia da garantia pignoratícia, porque dada por quem não era proprietário dos bens, nem tinha autorização para aliená-los, nos termos do artigo 1.420 do Código Civil, determinando-se à CEF a restituição, à autora, dos bens dados em garantia dos contratos discutidos nos autos. 5. Pelo princípio da causalidade, aquele que dá causa à propositura de uma demanda ou de uma fase procedimental de forma indevida deve responder pela verba honorária . Precedente desta Corte. 6. O corréu Alexandre foi, exclusivamente, quem deu causa à propositura da presente demanda, ao tomar emprestadas as joias discutidas nos autos e dá-las em garantia à CEF, devendo arcar com o pagamento das custas processuais, em reembolso à autora, e de honorários advocatícios, estes fixados em 10% sobre o valor atualizado da condenação, a ser igualmente dividido entre as defesas da autora e da CEF. 7 . Apelação parcialmente provida. (TRF-3 – ApCiv: 50200365920184036100 SP, Relator.: Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, Data de Julgamento: 12/02/2021, 1ª Turma, Data de Publicação: e – DJF3 Judicial 1 DATA: 23/02/2021).
Nesse sentido, a Resolução ANM nº 90/2021, na redação vigente, apesar de representar um avanço ao regulamentar as garantias minerárias, não prevê instrumentos capazes de proteger os direitos dos superficiários frente a tais operações.
Não há, por exemplo, obrigação de comunicação prévia aos superficiários ou transparência mínima quanto aos valores envolvidos nas operações financeiras, o que perpetua a assimetria de informações e a invisibilidade social dos afetados. Em contrapartida, o sistema minerário atual permite que empresas levantem vultosos recursos financeiros utilizando títulos minerários, enquanto indenizam os proprietários de forma desproporcional, criando uma dissociação entre o valor econômico gerado pela mineração e os impactos socioambientais que ela impõe.
Por essa razão, a revisão normativa em curso deve buscar corrigir essas falhas estruturais, sem ferir os limites estabelecidos pela legislação federal e pelo Código de Mineração. Para tanto, propõe-se que a ANM introduza mecanismos de controle e transparência, dentre os quais destacam-se:
(i) Transparência obrigatória e plataforma pública de informações: A ANM deve disponibilizar uma base de dados pública e atualizada, contendo informações essenciais sobre os contratos de penhor minerário, como o valor da operação, a extensão da área vinculada, os processos minerários envolvidos e a identificação, ainda que genérica, das comunidades e superficiários impactados. Essa transparência é compatível com o princípio da publicidade administrativa e não viola o sigilo comercial, uma vez que se limita a dados objetivos necessários à fiscalização social e institucional.
(ii) Comunicação prévia obrigatória aos superficiários: Antes do registro ou averbação de qualquer contrato de penhor minerário, a ANM deve exigir que os superficiários sejam notificados, garantindo-lhes o direito à ciência e manifestação formal no processo administrativo. Embora não se trate de exigir sua anuência prévia, essa medida assegura a boa-fé e fortalece a função social da mineração, prevenindo litígios e fortalecendo a confiança no sistema regulatório.
(iii) Parâmetros justos para indenização: Sempre que houver contrato de penhor minerário registrado, o valor atribuído aos direitos minerários na operação financeira deverá servir como parâmetro mínimo para a apuração da indenização a ser paga aos superficiários. Assim, por exemplo, se uma área foi utilizada como garantia em operação de R$ 600 milhões, não é aceitável que os proprietários recebam compensação irrisória, desprovida de qualquer relação proporcional com o valor econômico efetivamente gerado. Essa medida não implica transferência automática de valores, mas assegura um critério de justiça distributiva e equidade.
(iv) Atuação preventiva e integrada da ANM: Nos casos em que houver grande discrepância entre os valores das garantias e as indenizações, a ANM deve emitir nota técnica e disponibiliza-la no bojo do processo relacionado ao direito minerário em questão, como forma de prevenir abusos, coibir fraudes e evitar que a mineração se torne vetor de injustiças sociais.
Essas propostas se alinham aos princípios constitucionais previstos nos artigos 5º, XXIII; 170, III; e 225, que tratam da função social da propriedade, da ordem econômica e da proteção ambiental. Também respeitam os limites da legislação minerária, pois não alteram os critérios de outorga definidos pela União, apenas complementam a regulação para conferir maior equilíbrio social e segurança jurídica.
Em conclusão, a revisão da Resolução ANM nº 90/2021 representa uma oportunidade histórica para modernizar o marco regulatório do setor mineral brasileiro. Ao estabelecer parâmetros claros de transparência, participação e justiça social, a ANM poderá não apenas corrigir distorções que afetam os superficiários, mas também fortalecer a legitimidade da mineração como atividade essencial ao desenvolvimento do país. Um sistema equilibrado, em que mineradoras, financiadores, comunidades e superficiários coexistam em harmonia, é condição indispensável para que o Brasil avance rumo a uma mineração moderna, ética e sustentável, que respeite os direitos fundamentais e promova o desenvolvimento com equidade.
Proposta de Inclusão Normativa: Proteção aos Superficiários
Artigo 4º – C Transparência e parâmetros para a proteção dos superficiários
I – Sempre que um direito minerário for oferecido como garantia em operação de financiamento, a mineradora deverá protocolar junto à ANM:
- a) a identificação detalhada da área abrangida pela operação;
- b) o valor da operação financeira vinculada à garantia;
- c) a relação de municípios e comunidades impactadas pela atividade minerária vinculada ao título oferecido em penhor.
II – A ANM disponibilizará em plataforma pública, de forma acessível e resumida, informações essenciais sobre os direitos minerários oferecidos em garantia, incluindo o valor declarado da operação, o processo minerário correspondente e a área vinculada, resguardados os segredos comerciais.
III – O valor atribuído ao direito minerário oferecido em garantia deverá servir como parâmetro mínimo para subsidiar laudos periciais utilizados na fixação de indenizações aos superficiários, de modo a assegurar que a compensação reflita, ainda que parcialmente, a valorização econômica decorrente da atividade mineral.
IV – Em casos de expressiva discrepância entre o valor do contrato de garantia e o valor indenizatório proposto pela mineradora, a ANM deverá emitir nota técnica e disponibiliza-la no bojo do processo relacionado ao direito minerário em questão, como forma de prevenir abusos, coibir fraudes e evitar que a mineração se torne vetor de injustiças sociais.
V – Antes da averbação da garantia, a mineradora deverá apresentar comprovante de notificação aos superficiários da área afetada, assegurando-lhes ciência prévia sobre a operação e o direito de acompanhar o processo administrativo, sem que isso configure anuência obrigatória.
VI – Os valores de indenização deverão ser calculados considerando não apenas o valor fundiário rural, mas também a valorização da área em razão da sua vinculação a atividade minerária, de forma proporcional ao valor atribuído no contrato de penhor minerário.
Sendo assim, a modernização da Resolução ANM nº 90/2021 deve ser acompanhada de um compromisso inequívoco com a justiça social e a equidade. A inclusão de parâmetros claros para a proteção dos superficiários não apenas garante o respeito aos direitos constitucionais dessas comunidades, como também fortalece a segurança jurídica do setor, previne conflitos e promove um ambiente de negócios mais estável e sustentável.
O estabelecimento de regras transparentes e vinculadas a valores reais de mercado proporcionará a construção de um marco regulatório sólido, que concilie a expansão do setor mineral com a proteção dos cidadãos e do patrimônio socioambiental brasileiro.
[1] Processo nº 5595311-02.2018.8.09.0103 – Comarca de Minaçu/GO.
